บันทึกความเห็น คปก.ร่าง พ.ร.บ.เงินกู้ 2ล้านล้านส่อขัด รธน.

บันทึกความเห็น คปก.ร่าง พ.ร.บ.เงินกู้ 2ล้านล้านส่อขัด รธน.

บันทึกความเห็นและข้อเสนอแนะ
เรื่อง ร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงิน
เพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. ....
__________

๑. ความเป็นมา

เมื่อวันอังคารที่ ๑๙ มีนาคม ๒๕๕๖ คณะรัฐมนตรีมีมติให้เสนอร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... ต่อสภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณา และในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ ๒๔ ปีที่ ๒ ครั้งที่ ๒๗ (สมัยสามัญ นิติบัญญัติ) เป็นพิเศษ วันศุกร์ที่ ๒๙ มีนาคม ๒๕๕๖ สภาผู้แทนราษฎรลงมติรับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติ ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... ตามที่คณะรัฐมนตรีเสนอ และได้แต่งตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญคณะหนึ่งพิจารณาในวาระที่สอง

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายซึ่งมีอำนาจหน้าที่หลักในการปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศ รวมทั้งปรับปรุงและพัฒนากฎหมายให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ บนพื้นฐานองค์ความรู้ทางวิชาการและการมีส่วนร่วมของประชาชนซึ่งอาจได้รับผลกระทบจากกฎหมาย ได้พิจารณาแล้วเห็นว่าร่างพระราชบัญญัติที่คณะรัฐมนตรีเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรพิจารณานั้น ควรมีข้อมูลประกอบการพิจารณาอย่างรอบคอบ เนื่องจากร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวหากมีผลใช้บังคับเป็นกฎหมายแล้วอาจส่งผลกระทบหลายด้าน อาทิ ผลต่อสถานะทางการเงินการคลังของประเทศ ผลกระทบจากการดำเนินการในแต่ละโครงการต่อชุมชน ตลอดจนปัญหาในเรื่องข้อกฎหมายบางประการ ดังนั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจึงได้มีการสำรวจ ศึกษา และวิเคราะห์ทางวิชาการรวมทั้งการรับฟังความคิดเห็นจากภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง และผู้ได้รับผลกระทบ เพื่อนำมาสู่ข้อสรุปและข้อเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาประกอบการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว

๒. สาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติที่คณะรัฐมนตรีเสนอ

ร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... ที่คณะรัฐมนตรีเสนอต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาดังกล่าวมีสาระสำคัญ ดังนี้

๒.๑ หลักการและเหตุผล

สำหรับหลักการและเหตุผลของการเสนอร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงิน เพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... นั้น มีหลักการสำคัญคือ เพื่อให้มี

กฎหมายว่าด้วยการให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ มีมูลค่าร่วมกันไม่เกินสองล้านล้านบาท โดยมีเหตุผลสำคัญในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานคมนาคมขนส่งของประเทศเพื่อรองรับการขยายตัวของเมืองและการเพิ่มขึ้นของประชากรที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็ว และรองรับการขยายตัวด้านเศรษฐกิจการค้าและการลงทุนทั้งในประเทศและระหว่างประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เพื่อเข้าสู่ประชาคมอาเซียน อันเป็นการเชื่อมโยงฐานการผลิตกับฐานการส่งออกระหว่างภูมิภาคต่างๆของประเทศและประเทศเพื่อนบ้านของไทย เพื่อให้ไทยเป็นศูนย์กลางด้านการคมนาคมขนส่งและเป็นจุดเชื่อมโยงการขนส่งในระดับภูมิภาค นอกจากนี้ยังเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ ลดต้นทุนค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการระบบขนส่ง ตลอดจนอำนวยความสะดวกในการเดินทางของประชาชนในทุกภูมิภาค โดยรัฐบาลกำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานดังกล่าวเพื่อตอบสนองเป้าหมายการพัฒนาประเทศทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคม และสอดคล้องกับนโยบายที่รัฐบาลแถลงต่อรัฐสภาและยุทธศาสตร์ของประเทศ

การจัดให้มีโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศดังกล่าว รัฐบาลจึงจัดให้มีแหล่งเงินทุนสำหรับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่ง โดยต้องการแหล่งเงินทุนที่แน่นอนในการนำมาใช้จ่ายในโครงการอย่างต่อเนื่อง รัฐมีความจำเป็นที่จะต้องให้มีการกู้เงินเพิ่มเติมขึ้นเป็นการเฉพาะ นอกเหนือจากการกู้เงินที่กำหนดไว้ในการบริหารหนี้สาธารณะ จึงได้เสนอร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... ต่อสภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาตราเป็นกฎหมายต่อไป

๒.๒ สาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติ

ร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... ได้วางกรอบวงเงินหรือมูลค่าของโครงการรวมแล้วไม่เกิน ๒,๐๐๐,๐๐๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท (สองล้านล้านบาท) เพื่อนำไปใช้จ่ายเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศตามยุทธศาสตร์และแผนงาน และภายในวงเงินที่กำหนดไว้ท้ายพระราชบัญญัติ

๒.๓ การกู้เงินและการบริหารจัดการเงินกู้

กระทรวงการคลังโดยอนุมัติคณะรัฐมนตรีมีอำนาจกู้เงินบาทหรือเงินตราต่างประเทศในนามรัฐบาล เพื่อนำไปใช้จ่ายตามยุทธศาสตร์ แผนงาน และวงเงินที่กำหนดท้ายพระราชบัญญัติดังกล่าว สำหรับวงเงินกู้การจัดการและวิธีการเกี่ยวกับการกู้เงินให้เป็นไปตามที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติ โดยสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) กระทรวงการคลัง มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการเกี่ยวกับการบริหารและการจัดการการกู้เงิน การเบิกจ่ายเงินกู้ และการชำระหนี้ โดยการเบิกจ่ายเงินกู้ให้เป็นไปตามระเบียบที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังกำหนด

๒.๔ การเสนอและการบริหารจัดการโครงการ

ในการบริหารจัดการโครงการนั้นจะเป็นไปตามยุทธศาสตร์และแผนงานที่กำหนดไว้ท้ายร่างพระราชบัญญัติ โดยให้หน่วยงานที่เป็นเจ้าของโครงการไปดำเนินการจัดทำรายละเอียดการดำเนินงานในแต่ละโครงการเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติการดำเนินงานและการจัดสรรเงินกู้ ทั้งนี้ การเสนอโครงการนั้นจะต้องปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมายที่จำเป็นต้องดำเนินการก่อนเริ่มโครงการและต้องให้สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สำนักงบประมาณ และกระทรวงการคลัง พิจารณากลั่นกรองและเสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเพื่ออนุมัติการดำเนินโครงการและจัดสรรเงินกู้ และเมื่อได้มีการดำเนินการโครงการตามแผนงานเสร็จสิ้นแล้วและมีเงินกู้ในโครงการเหลือจ่ายให้นำส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดินอันเป็นหลักการทำนองเดียวกับกรณีงบประมาณเหลือจ่าย
ในระหว่างการดำเนินโครงการนั้น หน่วยงานเจ้าของโครงการต้องรายงานการเบิกจ่ายเงินกู้และผลการดำเนินงานต่อกระทรวงเจ้าสังกัดอย่างต่อเนื่องจนสิ้นสุดโครงการ โดยให้กระทรวงเจ้าสังกัดของหน่วยงานนั้นๆ จัดให้มีระบบการติดตามและประเมินผลโครงการและแผนงาน และรายงานต่อกระทรวงการคลังตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังกำหนด และในแต่ละสิ้นปีงบประมาณคณะรัฐมนตรีจะต้องรายงานการกู้เงิน ผลการดำเนินงาน และการประเมินผลการดำเนินงานแต่ละแผนงานโครงการตามยุทธศาสตร์ต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเพื่อทราบ

๒.๕ ยุทธศาสตร์และแผนงานในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ
ในการกู้เงินเพื่อนำมาใช้จ่ายในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศนั้น ร่างพระราชบัญญัติฯได้กำหนดยุทธศาสตร์และแผนงานโครงการ รวมทั้งกรอบวงเงินงบประมาณแต่ละยุทธศาสตร์และแผนงานไว้ โดยแบ่งยุทธศาสตร์และแผนงาน ดังนี้

๒.๕.๑ ยุทธศาสตร์การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ

๑. ยุทธศาสตร์ปรับเปลี่ยนรูปแบบการขนส่งสินค้าทางถนนสู่การขนส่งที่มีต้นทุนต่ำกว่า วงเงิน ๓๕๔,๕๖๐.๗๓ ล้านบาท ประกอบไปด้วย ๓ แผนงาน คือ

(๑.๑) การพัฒนาและปรับปรุงโครงข่ายทางรถไฟที่มีอยู่ให้เป็นโครงข่ายการขนส่ง หลักของประเทศ

(๑.๒) การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเพื่อสนับสนุนการขนส่งสินค้าทางลำน้ำและชายฝั่ง

(๑.๓) การพัฒนาสิ่งอำนวยความสะดวกด้านการขนส่งต่อเนื่องหลายรูปแบบเพื่อเชื่อมโยงฐานการผลิตและฐานการส่งออกที่สำคัญของประเทศ

๒. ยุทธศาสตร์พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและสิ่งอำนวยความสะดวกในการเดินทางและขนส่งไปสู่ศูนย์กลางของภูมิภาคทั่วประเทศและเชื่อมโยงกับประเทศเพื่อนบ้าน วงเงิน ๑,๐๔๒,๓๗๖.๗๔ ล้านบาทประกอบไปด้วย ๒ แผนงาน คือ

(๒.๑) การพัฒนาประตูการค้าหลักและประตูการค้าชายแดน

(๒.๒) การพัฒนาโครงข่ายเชื่อมต่อภูมิภาค

๓ ยุทธศาสตร์พัฒนาและปรับปรุงระบบขนส่งเพื่อยกระดับความคล่องตัว วงเงิน ๕๙๓,๘๐๑.๕๒ ล้านบาท ประกอบไปด้วย ๒ แผนงาน คือ

(๓.๑) การพัฒนาระบบขนส่งในเขตเมือง

(๓.๒) การพัฒนาระบบขนส่งเชื่อมโยงพื้นที่เศรษฐกิจหลักภายในประเทศ

๒.๕.๒ แผนงานการส่งเสริมหรือสนับสนุนการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานตามยุทธศาสตร์ ๓ ด้าน วงเงิน ๙,๒๖๑.๐๑ ล้านบาท เพื่อเตรียมความพร้อมในการดำเนินโครงการ การบริหารโครงการ การติดตามประเมินผล การรายงานโครงการ การบริหารความเสี่ยง และการรองรับการดำเนินการอื่นกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นเร่งด่วน

๓. การดำเนินการของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

ในการพิจารณาศึกษาร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... ที่คณะรัฐมนตรีเสนอ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้ดำเนินการพิจารณาศึกษากฎหมายที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนการรับฟังความคิดเห็นจากหน่วยงาน นักวิชาการ และองค์กรภาคประชาชนที่เกี่ยวข้องเพื่อประมวลข้อมูลและข้อเท็จจริงประกอบการทำความเห็นและข้อเสนอแนะ โดยมีรายละเอียดในแต่ละส่วน ดังนี้

๓.๑ กฎหมายที่เกี่ยวข้อง

๓.๑.๑ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐

มาตรา ๓ วรรคสอง "การปฏิบัติหน้าที่ของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญ และหน่วยงานของรัฐ ต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรม"

มาตรา ๖๖ "บุคคลซึ่งรวมกันเป็นชุมชน ชุมชนท้องถิ่น หรือชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม ย่อมมีสิทธิอนุรักษ์หรือฟื้นฟูจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นและของชาติ และมีส่วนร่วมในการจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อม รวมทั้งความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยั่งยืน"

มาตรา ๖๗ "สิทธิของบุคคลที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการอนุรักษ์ บำรุงรักษา และการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพและในการคุ้มครอง ส่งเสริม และรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมเพื่อให้ดำรงชีพอยู่ได้อย่างปกติและต่อเนื่องในสิ่งแวดล้อมที่จะไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพหรือคุณภาพของชีวิตของตน ย่อมได้รับความคุ้มครองตามความเหมาะสม

การดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ จะกระทำมิได้ เว้นแต่จะได้ศึกษาและประเมินผลกระทบ ต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนในชุมชน และจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียก่อน รวมทั้งได้ให้องค์การอิสระซึ่งประกอบด้วยผู้แทนองค์การเอกชนด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และผู้แทนสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการการศึกษาด้านสิ่งแวดล้อมหรือทรัพยากรธรรมชาติหรือ ด้านสุขภาพ ให้ความเห็นประกอบก่อนมีการดำเนินการดังกล่าว

สิทธิของชุมชนที่จะฟ้องหน่วยราชการ หน่วยงานอื่นของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ราชการส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรอื่นของรัฐที่เป็นนิติบุคคล เพื่อให้ปฏิบัติหน้าที่ตามบทบัญญัตินี้ย่อมได้รับความคุ้มครอง"

มาตรา ๗๖ "รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน ดังต่อไปนี้

(๑) ส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่มในการกำหนดนโยบายและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่น

(๒) ส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตัดสินใจทางการเมือง การวางแผนพัฒนาทางเศรษฐกิจ และสังคม รวมทั้งการจัดทำบริการสาธารณะ

(๓) ....."

มาตรา ๑๖๖ "งบประมาณรายจ่ายของแผ่นดินให้ทำเป็นพระราชบัญญัติ ถ้าพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณออกไม่ทันปีงบประมาณใหม่ ให้ใช้กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายในปีงบประมาณปีก่อนนั้นไปพลาง"

มาตรา ๑๖๙ "การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้ก็เฉพาะที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง เว้นแต่ในกรณีจำเป็นเร่งด่วนรัฐบาลจะจ่ายไปก่อนก็ได้ แต่ต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ ในกรณีเช่นว่านี้ต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลังในพระราชบัญญัติโอนเงินงบประมาณรายจ่าย พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หรือพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณถัดไป ทั้งนี้ ให้กำหนดแหล่งที่มาของรายได้เพื่อชดใช้รายจ่ายที่ได้ใช้เงินคงคลังจ่ายไปก่อนแล้วด้วย..."

๓.๑.๒ พระราชบัญญัติบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. ๒๕๔๘

มาตรา ๒๐ "ให้กระทรวงการคลังกู้เงินได้เฉพาะเพื่อวัตถุประสงค์อย่างหนึ่งอย่างใด ดังต่อไปนี้

(๑) ชดเชยขาดดุลงบประมาณหรือมีรายจ่ายสูงกว่ารายได้

(๒) พัฒนาเศรษฐกิจและสังคม

(๓) ปรับโครงสร้างหนี้สาธารณะ

(๔) ให้หน่วยงานอื่นกู้ต่อ

(๕) พัฒนาตลาดตราสารหนี้ในประเทศ..."

มาตรา ๒๒ "การกู้เงินเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมให้กระทำได้เมื่อมีความจำเป็นต้องใช้จ่ายเงินนอกเหนือจากงบประมาณรายจ่ายประจำปีและต้องใช้เป็นเงินตราต่างประเทศหรือจำเป็นต้องกู้เงินเพื่อเสริมสร้างความมั่นคงทางการเงินของประเทศ โดยให้กระทรวงการคลังกู้เป็นเงินตราต่างประเทศได้ไม่เกินร้อยละสิบของงบประมาณรายจ่ายประจำปี"

๓.๑.๓ พระราชบัญญัติการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. ๒๕๕๖

มาตรา ๒๓ "โครงการที่มีมูลค่าตั้งแต่หนึ่งพันล้านบาทขึ้นไปหรือมูลค่าที่กำหนดเพิ่มขึ้นโดยกฎกระทรวงต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัตินี้

หลักเกณฑ์และวิธีการคำนวณมูลค่าของโครงการตามวรรคหนึ่ง ให้เป็นไปตามที่คณะกรรมการประกาศกำหนด"
มาตรา ๒๔ "ในการเสนอโครงการ หน่วยงานเจ้าของโครงการต้องเสนอผลการศึกษาและวิเคราะห์โครงการตามรายละเอียดที่คณะกรรมการประกาศกำหนด

ประกาศตามวรรคหนึ่ง อย่างน้อยต้องมีรายละเอียด ดังต่อไปนี้

(๑) เหตุผลความจำเป็น และประโยชน์ของโครงการรวมทั้งความสอดคล้องกับแผนยุทธศาสตร์

(๒) ต้นทุนการดำเนินการโดยในกรณีที่เป็นโครงการที่จะใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินร่วมด้วยให้แสดงงบประมาณแผ่นดินที่จำเป็นตลอดระยะเวลาของโครงการด้วย

(๓) การเปรียบเทียบต้นทุนและความคุ้มค่าในการดำเนินการระหว่างการใช้งบประมาณแผ่นดิน หรืองบประมาณของหน่วยงานของรัฐ กับ การให้เอกชนร่วมลงทุน

(๔) ทางเลือกในการให้เอกชนร่วมลงทุนในรูปแบบต่างๆ

(๕) ผลกระทบของโครงการ

(๖) ความเสี่ยงที่เกี่ยวข้องและแนวทางการบริหารความเสี่ยงของโครงการ

(๗) กรณีที่หน่วยงานเจ้าของโครงการจะใช้งบประมาณของหน่วยงานในการดำเนินการ ให้แสดงสถานะทางการเงินของหน่วยงาน แหล่งที่มาของงบประมาณ ภาระงบประมาณโดยรวมที่ต้องใช้ในโครงการอื่น ๆและความสามารถในการหางบประมาณเพื่อการดำเนินโครงการโดยไม่กระทบต่อสถานะทางการเงินโดยรวมของหน่วยงาน"

๓.๑.๔ พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.๒๕๐๒

มาตรา ๙ "ในการเสนองบประมาณนั้น ถ้าประมาณการรายรับประเภทรายได้ตามอำนาจกฎหมายที่มีอยู่แล้วเป็นจำนวนต่ำกว่างบประมาณรายจ่ายทั้งสิ้นที่ขอตั้ง ให้แถลงวิธีหาเงินส่วนที่ขาดดุลย์ต่อรัฐสภาด้วยแต่ถ้าเป็นจำนวนสูงกว่าก็ให้แถลงวิธีที่จะจัดการแก่ส่วนที่เกินดุลย์นั้นในทางที่จะเป็นประโยชน์อย่างยิ่ง"

มาตรา ๙ ทวิ "เมื่อพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีหรือพระราชบัญญํติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมใช้บังคับแล้ว หรือเมื่อมีกรณีที่ต้องใช้งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณที่ล่วงแล้วไปพลางก่อนตามมาตรา ๑๖ ถ้ารายจ่ายสูงกว่ารายได้ ให้กระทรวงการคลังมีอำนาจกู้เงินได้ตามความจำเป็น แต่กรณีจะเป็นประการใดก็ตาม การกู้เงินตามมาตรานี้ในปีหนึ่งๆ ต้องไม่เกิด

(๑) ร้อยละยี่สิบของจำนวนเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมหรือของงบประมาณรายจ่ายงบประมาณประจำปีงบประมาณที่ล่วงแล้วมา แล้วแต่กรณี กับอีก

(๒) ร้อยละแปดสิบของงบประมาณรายจ่ายที่ตั้งไว้สำหรับชำระคืนต้นเงินกู้ ..."

๓.๑.๕ พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕

มาตรา ๔๖ "เพื่อประโยชน์ในการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมให้รัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติมีอํานาจประกาศในราชกิจจานุเบกษากําหนดประเภทและขนาดของโครงการ หรือกิจการของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือเอกชนที่มีผลกระทบสิ่งแวดล้อมซึ่งต้องจัดทํารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมเพื่อเสนอขอความเห็นชอบตามมาตรา ๔๗ มาตรา ๔๘ และมาตรา ๔๙

ในการประกาศตามวรรคหนึ่ง ให้กําหนดหลักเกณฑ์วิธีการ ระเบียบปฏิบัติแนวทางการจัดทํารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมตลอดจนเอกสารที่เกี่ยวข้องซึ่งต้องเสนอพร้อมกับรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมสําหรับโครงการหรือกิจการแต่ละประเภทและแต่ละขนาดด้วย

ในกรณีที่โครงการหรือกิจการประเภทหรือขนาดใด หรือที่จะจัดตั้งขึ้นในพื้นที่ใดมีการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมไว้แล้วและเป็นมาตรฐานที่สามารถใช้กับโครงการหรือกิจการประเภทหรือขนาดเดียวกัน หรือในพื้นที่ลักษณะเดียวกันได้รัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติอาจประกาศในราชกิจจานุเบกษากําหนดให้โครงการหรือกิจการในทํานองเดียวกันได้รับยกเว้นไม่ต้องจัดทํารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมก็ได้แต่ทั้งนี้โครงการหรือกิจการนั้นจะต้องแสดงความยินยอมปฏิบัติตามมาตรการต่างๆ ที่กําหนดไว้ในการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมสําหรับโครงการหรือกิจการนั้นตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่รัฐมนตรีกําหนด"

มาตรา ๔๗ "ในกรณีที่โครงการหรือกิจการซึ่งต้องจัดทํารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมตามมาตรา ๔๖ เป็นโครงการหรือกิจการของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือโครงการร่วมกับเอกชน ซึ่งต้องเสนอขอรับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีตามระเบียบปฏิบัติของทางราชการให้ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบโครงการหรือกิจการนั้น จัดทํารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมตั้งแต่ในระยะทําการศึกษาความเหมาะสมของโครงการเสนอต่อคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติเพื่อเสนอความเห็นประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี

ในการพิจารณาให้ความเห็นชอบรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมที่เสนอตามวรรคหนึ่งคณะรัฐมนตรีอาจขอให้บุคคลหรือสถาบันใดซึ่งเป็นผู้ชํานาญการหรือเชี่ยวชาญเกี่ยวกับการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมทําการศึกษาและเสนอรายงานหรือความเห็นเพื่อประกอบการพิจารณาด้วยก็ได้

สําหรับโครงการหรือกิจการของส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจตามมาตรา ๔๖ ซึ่งไม่จําต้องเสนอขอรับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีตามวรรคหนึ่ง ให้ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบโครงการหรือกิจการนั้น จัดทํารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมเพื่อเสนอขอความเห็นชอบก่อนที่จะดําเนินการตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กําหนดไว้ในมาตรา ๔๘ และมาตรา ๔๙"

๓.๒ การเปิดรับฟังความคิดเห็นของภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชนที่เกี่ยวข้องและให้ความสนใจติดตามการพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินี้ทั้งสิ้น ๓ ครั้ง โดยเชิญผู้แทนหน่วยงานที่เกี่ยวข้องและนักวิชาการและเครือข่ายภาคประชาชนเข้าร่วมให้ข้อมูล ข้อคิดเห็น และข้อเสนอแนะ ดังนี้

๓.๒.๑ ครั้งที่ ๑ เมื่อวันพุธที่ ๒๗ มีนาคม ๒๕๕๖ โดยเชิญผู้แทนหน่วยงานและนักวิชาการ ประกอบด้วย

(๑) นายปรีชา สุวรรณทัต นักวิชาการอิสระ

(๒) ดร.สมชัย จิตสุชน นักวิชาการ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)

(๓) นายทวี ไอศูรย์พิศาลศิริ ผู้แทนสำนักบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) กระทรวงการคลัง

๓.๒.๒ ครั้งที่ ๒ เมื่อวันพฤหัสบดีที่ ๔ เมษายน ๒๕๕๖ โดยเชิญผู้แทนหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ประกอบด้วย

(๑) นายพีระพล ถาวรศุภเจริญ ผู้แทนสำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร (สนข.) กระทรวงคมนาคม

(๒) นายภูมิใจ อัตตะนันทน์ ผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

(๓) นายวุฒิพงศ์ จิตตั้งสกุล ผู้แทนสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง

(๔) นายพีระ ปัญญาณธรรม ผู้แทนสำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี

๓.๒.๓ ครั้งที่ ๓ เมื่อวันอังคารที่ ๓๐ เมษายน ๒๕๕๖ โดยเชิญนักวิชาการและเครือข่ายภาคประชาชน ประกอบด้วย

(๑) นางสาวจันทิมา ธนาสว่างกุล อัยการผู้เชี่ยวชาญ สำนักงานอัยการสูงสุด

(๒) นายคมสัน โพธิ์คง อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช

(๓) นายเลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์ ผู้ประสานงานเครือข่ายกลุ่มนิเวศวัฒนธรรมศึกษา

ในส่วนของการรับฟังภาคประชาชนที่อาจได้รับผลกระทบจากการดำเนินงานภายใต้โครงการที่จะเกิดขึ้นจากการกู้เงิน ๒ ล้านล้านบาทนั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ได้ประสานไปยังเครือข่ายภาคประชาสังคมกลุ่มต่างๆ เช่น กลุ่มเครือข่ายติดตามแผนพัฒนาจังหวัดสตูล เพื่อรับฟังข้อสังเกตต่างๆ เกี่ยวการดำเนินงานภายใต้โครงการดังกล่าว รวมทั้งเครือข่ายสลัม ๔ ภาค ซึ่งได้ยื่นข้อเรียกร้องและเจรจากับฝ่ายรัฐบาลในการช่วยเหลือเยียวยาในฐานะเป็นผู้ได้รับผลกระทบจากการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งภายใต้เงินกู้ ๒ ล้านล้านบาท ตามร่างพระราชบัญญัตินี้

นอกจากนั้น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ได้ศึกษาจากเอกสารในโครงการเสวนาสาธารณะ หัวข้อ "ร่าง พ.ร.บ. เงินกู้เพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ : เดินหน้าอย่างไรให้ถูกทาง คุ้มค่า และเป็นประชาธิปไตย" จัดขึ้นโดยสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) เมื่อวันพฤหัสบดีที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๕๖ ณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ซึ่งการนำเสนอของ TDRI ได้มีการศึกษาวิเคราะห์การเสนอร่างพระราชบัญญัตินี้และมีข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการดำเนินการของภาครัฐตามแผนงานโครงการที่บัญญัติไว้ในร่างพระราชบัญญัตินี้ด้วยหลายประการ ซึ่งได้นำประเด็นต่างๆ เหล่านั้นมาประมวลสำหรับการจัดทำความเห็นและข้อเสนอแนะต่อร่างพระราชบัญญัติด้วย

๔. ความเห็นและข้อเสนอแนะของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย

จากการพิจารณาศึกษากฎหมายและรับฟังความคิดเห็นของภาคส่วนที่เกี่ยวข้องกับร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... ที่คณะรัฐมนตรีเสนอ ซึ่งเป็นร่างที่เกี่ยวกับการให้อำนาจกระทรวงการคลังสามารถกู้เงินบาทหรือเงินตราต่างประเทศ เพื่อนำมาลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ อันจะมีผลกระทบต่อสมดุลทางการเงินการคลังของประเทศในอนาคต

อย่างไรก็ตาม ในการลงทุนเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคม ซึ่งโดยสาระแล้วถือเป็นโครงการที่มีประโยชน์ต่อเศรษฐกิจของประเทศโดยรวม กล่าวคือ เป็นการพัฒนาระบบคมนาคมใหม่ๆทั้งระบบให้เกิดขึ้น มียุทธศาสตร์ในการพัฒนาที่เป็นรูปธรรม ชัดเจน ต่อเนื่อง แต่เนื่องจากเป็นโครงการขนาดใหญ่ มีระยะเวลาการดำเนินการยาวนานกว่าทุกโครงการที่เคยเป็นมาในทุกรัฐบาล และ เป็นการลงทุนที่ต้องใช้งบประมาณจำนวนมาก คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจึงมีความเห็นและข้อเสนอแนะต่อร่างพ.ร.บ.ดังกล่าว ดังต่อไปนี้

๔.๑ ความเห็น

๑) หลักความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ โดยที่รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ กฎหมายอื่นใดจะขัดกับรัฐธรรมนูญมิได้ ทั้งนี้ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๖ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ในการตรากฎหมายซึ่งมีลำดับศักดิ์รองจากรัฐธรรมนูญจึงต้องพิจารณาว่าบทบัญญัติใดของกฎหมายขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ ทั้งนี้เพื่อดำรงไว้ซึ่งหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ

ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ หมวด ๘ ว่าด้วย การเงิน การคลัง และงบประมาณ ในมาตรา ๑๖๙ บัญญัติไว้ว่า"การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้เฉพาะที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง..." ดังนี้ เมื่อการกู้เงินตามร่างพระราชบัญญัติฯ เป็นการกู้เพื่อนำมาลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคม ซึ่งอยู่ในความดูแลของกระทรวงการคลังอันเป็นหน่วยงานของรัฐ เงินกู้จึงเป็นเงินแผ่นดิน ซึ่งในการจ่ายเงินแผ่นดินนั้นจะต้องเป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ การตราเป็นพระราชบัญญัตินอกเหนือจากวิธีการตามที่กำหนดไว้ จึงอาจเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญ

๒) หลักความพอสมควรแก่เหตุ (Principle of Proportionality)

หลักความพอสมควรแก่เหตุ หรือ หลักความได้สัดส่วน กล่าวคือ ในการดำเนินกิจการใดๆของรัฐภายใต้หลักนิติรัฐซึ่งการดำเนินการอาจกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนภายในรัฐ จำเป็นที่จะต้องอยู่บนพื้นฐานของหลักความได้สัดส่วนเพื่อเป็นการควบคุม คุ้มครองประชาชนจากการใช้อำนาจทางปกครอง กล่าวคือผู้ปกครองจะดำเนินการใดๆต้องเป็นไปอย่างพอสมควรแก่เหตุ การที่รัฐจะตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญหรือร่างพระราชบัญญัติฉบับใดฉบับหนึ่งนั้นจึงจำเป็นต้องพิจารณาในเรื่องการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมายก่อนประกาศใช้ว่าเป็นการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนเกินกว่าความจำเป็นหรือไม่ เพื่อควบคุมองค์กรนิติบัญญัติมิให้ตรากฎหมายจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนจนเกินสมควรโดยกฎหมายที่ตราขึ้นนั้นต้องสอดคล้องกับหลักความพอสมควรแก่เหตุซึ่งมีหลักการย่อยอยู่ ๓ หลักการ คือ

๑)หลักความเหมาะสม (Geeignetheit) หรือ (Principle of Suitability) กล่าวคือ มาตรการที่เหมาะสมนั้นเป็นมาตรการที่อาจทำให้บรรลุวัตถุประสงค์ตามที่กำหนดไว้ได้ ดังนี้มาตรการอันใดอันหนึ่งจะเป็นมาตรการที่ไม่เหมาะสมหากมาตรการนั้นไม่อาจบรรลุวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ได้ หรือการบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวนั้นเป็นไปด้วยความยากลำบาก

๒)หลักความจำเป็น (Erforderlickeit) หรือ (Principle of Necessity) หมายถึงมาตรการหรือวิธีการที่อาจบรรลุวัตถุประสงค์ตามที่กำหนดได้และเป็นมาตรการหรือวิธีการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบน้อยที่สุด

๓)หลักความพอสมควรแก่เหตุในความหมายอย่างแคบ (Verhaeltnismaessigkeit imengeren Sinne) หรือ (Principle of Proportionality stricto sensu) หมายความว่า มาตรการอันใดอันหนึ่งจะต้องไม่อยู่นอกเหนือขอบเขตของความสัมพันธ์ระหว่างวิธีการดังกล่าวกับวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ กล่าวคือ เป็นการพิจารณาความสมดุลระหว่างสิทธิขั้นพื้นฐานที่ถูกกระทบกับผลประโยชน์ส่วนรวมที่เกิดจากการกระทบสิทธิขั้นพื้นฐานดังกล่าวจะต้องอยู่ในสัดส่วนที่สมดุลกัน แต่หากกระทบสิทธิของปัจเจกบุคคลมากแต่ประโยชน์สาธารณะที่เกิดจากการกระทบสิทธิดังกล่าวมีเพียงเล็กน้อยเท่านั้น กรณีนี้ย่อมถือว่าไม่เป็นไปตามหลักความได้สัดส่วนในความหมายอย่างแคบ

การปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศตามยุทธศาสตร์และแผนงานตามที่กำหนดไว้ท้ายพระราชบัญญัติ ซึ่งประกอบไปด้วย ยุทธศาสตร์หลัก ๓ ยุทธศาสตร์ กล่าวคือ ยุทธศาสตร์ปรับเปลี่ยนรูปแบบการขนส่งสินค้าทางถนนสู่การขนส่งที่มีต้นทุนต่ำกว่า ยุทธศาสตร์พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและสิ่งอำนวยความสะดวกในการเดินทางและขนส่งไปสู่ศูนย์กลางของภูมิภาคทั่วประเทศและเชื่อมโยงกับประเทศเพื่อนบ้าน และยุทธศาสตร์พัฒนาปรับปรุงระบบขนส่งเพื่อยกระดับความคล่องตัว เมื่อพิจารณาตามหลักความเหมาะสมแล้วมาตรการต่างๆดังที่กำหนดไว้นั้น ย่อมอาจทำให้บรรลุวัตถุประสงค์ได้ถือได้ว่าเป็นไปตามหลักความเหมาะสม แต่หากพิจารณาตามหลักความจำเป็น และหลักความพอสมควรแก่เหตุในความหมายอย่างแคบแล้ว จะเห็นได้ว่า ในการบรรลุวัตถุประสงค์ของการปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ รัฐสามารถดำเนินการเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวโดยวิธีการอื่นได้ โดยไม่จำเป็นต้องใช้วิธีการร่างกฎหมายเพื่อให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินฯ กล่าวคือ รัฐอาจใช้วิธีการให้เอกชนร่วมลงทุน การใช้เงินกู้ตามระบบงบประมาณปกติ เป็นต้น ซึ่งเป็นวิธีการที่สามารถกระทำได้ ดังนั้น ในการดำเนินการของรัฐจะต้องคำนึงถึงหลักความพอสมควรแก่เหตุทั้งนี้เพื่อเป็นการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนด้วย

๓) หลักสิทธิชุมชนและสิทธิการมีส่วนร่วมของประชาชน

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช.๒๕๕๐ มาตรา ๖๖ และมาตรา ๖๗ บัญญัติถึงสิทธิของบุคคลที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการอนุรักษ์ บำรุงรักษาและการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อมและความหลากหลายทางชีวภาพ ทั้งนี้ในการคุ้มครอง ส่งเสริม และรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมที่จะไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ หรือคุณภาพชีวิตของตนย่อมได้รับความคุ้มครอง และการดำเนินโครงการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงจะกระทำมิได้ ยกเว้นจะได้ศึกษาและประเมินผลกระทบ และจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียก่อน และยังได้บัญญัติให้ชุมชนมีสิทธิฟ้องรัฐได้ หากสิทธิของชุมชนที่ปรากฏตามรัฐธรรมนูญไม่ได้รับความคุ้มครอง ดังนั้นในการดำเนินการของรัฐอันจะมีผลกระทบต่อสิทธิของประชาชน ควรต้องพิจารณาในประเด็นดังต่อไปนี้ด้วย

๓.๑ สิทธิการได้รับรู้ข้อมูลข่าวสาร โดยที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๕๗ ได้บัญญัติรองรับสิทธิของบุคคลในการได้รับข้อมูล คำชี้แจง และเหตุผลจากหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่น ก่อนการอนุญาตหรือการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใดที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใดที่เกี่ยวกับตนหรือชุมชนท้องถิ่น

ประกอบกับความในมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ ได้บัญญัติว่า "เพื่อประโยชน์ในการร่วมกันส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมของชาติ บุคคลอาจมีสิทธิและหน้าที่ดังต่อไปนี้ (๑) การได้รับทราบข้อมูลหรือข่าวสารสาธารณะในครอบครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นและข่าวสารจากทางราชการในเรื่องเกี่ยวกับการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม เว้นแต่ข้อมูลหรือข่าวสารที่ทางราชการถือว่าเป็นความลับเกี่ยวข้องกับการรักษาความมั่นคงแห่งชาติ หรือเป็นความลับเกี่ยวกับสิทธิส่วนบุคคล สิทธิในทรัพย์สิน หรือสิทธิในทางการค้า หรือกิจการของบุคคลใดที่ได้รับความคุ้มครองตามกฎหมาย ..." ดังนั้น ในการดำเนินการตามโครงการภายใต้ยุทธศาสตร์และแผนงานซึ่งกำหนดไว้ท้ายพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่ง พ.ศ. ... ซึ่งเป็นการกำหนดโครงการไว้อย่างกว้าง โดยยังไม่มีการระบุรายละเอียดในการดำเนินการอย่างชัดเจนนั้น เมื่อการดำเนินการบางโครงการอาจส่งผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย หรือคุณภาพชีวิต จึงควรมีการดำเนินการเพื่อให้ประชาชนได้รับสิทธิในการเข้าถึงข้อมูล คำชี้แจงและเหตุผลจากรัฐเกี่ยวกับการดำเนินการตามโครงการอย่างครบถ้วนก่อนที่จะมีการดำเนินการ

๓.๒ สิทธิการเสนอความคิดเห็นของประชาชน ตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ หมวด ๓ สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย มาตรา ๕๗ วรรคสอง บัญญัติว่า "การวางแผนพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ การเมือง และวัฒนธรรม การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ การวางผังเมือง การกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ในที่ดิน และการออกกฎที่อาจมีผลกระทบต่อส่วนได้เสียสำคัญของประชาชน ให้รัฐจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึง" และในมาตรา ๖๗ วรรคสอง บัญญัติว่า "การดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ จะกระทำมิได้ เว้นแต่จะได้ศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนในชุมชน และจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียก่อน..." ซึ่งในรายละเอียดแต่ละโครงการตามแผนยุทธศาสตร์เป็นส่วนหนึ่งของการวางแผนเพื่อพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์และรวมไปถึงอาจมีการดำเนินการออกกฎที่อาจมีผลกระทบต่อส่วนได้เสียสำคัญของประชาชนได้นั้น จึงจำเป็นที่รัฐจะต้องจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึง เสียก่อน นอกจากนั้น โครงการส่วนใหญ่จะมีผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพโดยตรงแก่ประชาชน และที่สำคัญ โครงการจำนวนมากยังไม่ผ่านการศึกษาผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ซึ่งเป็นโครงการขนาดใหญ่และมีวงเงินลงทุนสูง การที่รัฐกำหนดแผนงานหรือโครงการไว้อย่างกว้างๆ โดยโครงการส่วนใหญ่ยังไม่ได้ผ่านการศึกษาความเหมาะสมของโครงการ (Feasibility Study : FS) ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EHIA) หรือการประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม (EIA) ซึ่งเป็นการประเมินผลกระทบจากโครงการพัฒนาที่จะมีต่อสุขภาพหรือความสมบูรณ์ของสิ่งแวดล้อม รวมทั้งความเสี่ยงที่จะมีผลต่อสภาพความสมบูรณ์ของระบบนิเวศและการเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นต่อธรรมชาติ อันอาจจะมีผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่อาศัยอยู่บริเวณดังกล่าวได้ เช่น โครงการก่อสร้างท่าเทียบเรือน้ำลึกปากบารา จ.สตูล โครงการท่าเรื่อน้ำลึกสงขลา ๒ (สวนกง) ซึ่งยังไม่ได้มีการศึกษาผลกระทบด้านสุขภาพและผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม รวมถึงจุดที่ตั้งที่เหมาะสม โครงการรถไฟรางคู่ ระหว่างสงขลา-สตูล ซึ่งอาจจะมีผลกระทบต่อที่อยู่อาศัยของประชาชนในจังหวัดได้ เป็นต้น เช่น โครงการก่อสร้างท่าเทียบเรือน้ำลึกปากบารา จ.สตูล โครงการรถไฟความเร็วสูง ซึ่งนอกจากอาจไม่มีความคุ้มค่าทางการเงินแล้ว อาจมีผลกระทบต่อประชาชนในพื้นที่ที่มีการดำเนินการ อาทิ การเวนคืนที่ดิน ความสูญเสียทางระบบนิเวศน์ สิทธิชุมชน ฯลฯ

๔) หลักนิติธรรม

หลักนิติธรรม (Rule of Law) หมายถึง "หลักพื้นฐานแห่งกฎหมาย ที่กฎหมาย และกระบวนการยุติธรรมจะต้องไม่ฝ่าฝืน ขัดหรือแย้งต่อหลักนิติธรรม และหลักนิติธรรมนี้จะถูกล่วงละเมิดไม่ได้" ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ได้มีการนำมาบัญญัติไว้ ปรากฏในมาตรา ๓ วรรคสอง "การปฏิบัติหน้าที่ของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญ และหน่วยงานของรัฐ ต้องเป็นไปตามหลัก นิติธรรม ดังนั้นการดำเนินการในโครงการใดๆของรัฐต้องเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ การใช้อำนาจย่อมต้องมีลักษณะที่เป็นไปโดยหลักนิติธรรม ไม่ขัดหรือแย้งกับสิ่งที่บัญญัติไว้ในกฎหมาย

ดังนั้น การออกกฎหมาย การใช้บังคับกฎหมาย การตีความกฎหมาย และกระบวนการยุติธรรม ต้องอยู่ภายใต้ หลักนิติธรรม เพื่อมุ่งไปสู่ความยุติธรรม และจะช่วยป้องกันมิให้กฎหมายกลายเป็นเครื่องมือของ ผู้มีอำนาจ

๕) หลักดุลยภาพแห่งอำนาจ

โดยที่ประเทศไทยปกครองในระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภา ซึ่งแบ่งอำนาจอธิปไตยออกเป็น ๓ อำนาจ ประกอบไปด้วย อำนาจบริหาร อำนาจนิติบัญญัติ และอำนาจตุลาการ โดยมีหลักการถ่วงดุลอำนาจซึ่งกันและกัน เพื่อมิให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดเกินไป ทั้งนี้ ฝ่ายบริหารหรือคณะรัฐมนตรีมีหน้าที่สำคัญในการบริหารประเทศ ฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภามีหน้าที่สำคัญในการตรากฎหมาย และฝ่ายตุลาการมีหน้าที่สำคัญในการตัดสินคดีให้เป็นไปตามกฎหมาย โดยที่แต่ละฝ่ายสามารถตรวจสอบและถ่วงดุลการใช้อำนาจซึ่งกันและกัน
ร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... ซึ่งมีหลักการให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งเป็นจำนวนไม่เกินสองล้านล้านบาท โดยมีกำหนดระยะเวลาการชำระหนี้ในปีที่ ๑๑ นับแต่กฎหมายมีผลใช้บังคับและให้จัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปีเพื่อการชำระหนี้ให้เสร็จภายใน ๕๐ ปี นั้น เป็นกรณีที่ฝ่ายบริหารนอกจากจะใช้อำนาจในการเสนอกฎหมายเพื่อกู้เงินแผ่นดินจำนวนมากในคราวเดียว และสามารถกำหนดรายละเอียดในการดำเนินการเป็นเวลาถึง ๗ ปีแล้ว ยังส่งผลให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจพิจารณาตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารได้ในคราวเดียว ซึ่งในการดำเนินการของฝ่ายบริหารตามร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวมีระยะเวลานาน แต่ฝ่ายนิติบัญญัติไม่สามารถตรวจสอบการดำเนินการตามแผนยุทธศาสตร์ของฝ่ายบริหารได้ จึงอาจขัดต่อหลักการถ่วงดุลอำนาจ การดำเนินการเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศนั้น ควรจะจัดทำเป็นร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ในแต่ละปี ทั้งนี้เพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถพิจารณาตรวจสอบเพื่อเป็นการรักษาดุลยภาพแห่งอำนาจตามหลักอำนาจอธิปไตย

นอกจากกรณีที่ฝ่ายนิติบัญญัติจะไม่มีโอกาสได้ตรวจสอบฝ่ายบริหารเป็นเวลา ๗ ปี แล้ว การกู้เงินดังกล่าวย่อมมีผลผูกพันรัฐบาลชุดต่อไปด้วย ซึ่งถือได้ว่าเป็นการก้าวล่วงอำนาจของฝ่ายบริหารด้วยกัน ทำให้รัฐบาลชุดต่อไปไม่มีอิสระในการปฏิเสธโครงการเหล่านี้หรือเสนอโครงการพัฒนาใหม่ๆได้อีก เนื่องจากโครงการทั้งหมดถูกกำหนดไว้แล้วจากรัฐบาลชุดก่อน

๖) สถานะการเงินการคลังในอนาคตและความคุมค่าทางการเงิน/เศรษฐกิจ

สถานะการเงินการคลังของประเทศอาจพิจารณาจาก แนวโน้มหนี้สาธารณะ หนี้สาธารณะ คือ หนี้ที่เกิดจากการกู้ยืมเงินของรัฐบาล เมื่อรัฐบาลมีรายได้ไม่เพียงพอกับรายจ่าย การมีหนี้สาธารณะเป็นเรื่องจำเป็นสำหรับประเทศที่มีฐานภาษีต่ำและต้องการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ จำเป็นที่จะต้องมีการบริหารหนี้สาธารณะให้มีพื้นที่การคลัง (Fiscal space) มากพอที่จะรองรับความจำเป็นในอนาคตหากมีการขาดดุล การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน ๒ ล้านล้านบาท ถ้ามองในมุมบวกน่าจะมีส่วนช่วยให้เศรษฐกิจขยายตัวในระดับสูง แต่สิ่งที่มีความสำคัญ คือ การจัดการใช้จ่ายให้เกิดประสิทธิภาพมากที่สุด มีการรั่วไหลน้อย และมีการดำเนินการได้อย่างรวดเร็ว แต่หากมองในมุมที่เป็นจริง การบริหารจัดการในส่วนนี้ของโครงการยังไม่มีความชัดเจน และยังไม่มีมาตรการใดๆที่วางไว้เพื่อรองรับกับปัจจัยเสี่ยงที่จะเกิดขึ้นในอนาคตทั้งในระยะสั้นและในระยะยาว อาทิ การขยายตัวทางเศรษฐกิจซึ่งอาจต่ำกว่าที่คาด อันจะส่งผลให้หนี้สาธารณะของไทยสูงขึ้นมาก

นอกจากนั้น โครงการจำนวนมากตามแผนยุทธศาสตร์แนบท้าย พ.ร.บ.ดังกล่าวยังไม่ผ่านการศึกษาความคุ้มค่าทางการเงิน/เศรษฐกิจ ดังนั้น หากโครงการดำเนินการไม่ได้หรือล่าช้า จะไม่เกิดความต่อเนื่องตามระยะเวลาที่วางไว้ หรือ การเร่งรีบสรุปผลการศึกษาเพื่อให้ดำเนินการได้ทันใน ๗ ปี จะทำให้ไม่คุ้มค่ากับการลงทุน หรือ การจัดประเภทการลงทุนที่ไม่เหมาะสม เช่น กรณีรถไฟความเร็วสูง ซึ่งกลุ่มเป้าหมายมีฐานะปานกลางถึงสูง) เป็นการบริการทางสังคม (Social service) ถือ เป็นการวางแผนการลงทุนที่ไม่คุ้มค่า เสี่ยงต่อปัญหาทางการเงินของประเทศในอนาคต และเป็นภาระหนี้สินสะสมของภาครัฐโดยต่อเนื่อง

๔.๒ ข้อเสนอแนะ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจึงมีข้อเสนอแนะต่อร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... ที่คณะรัฐมนตรีเสนอ ดังนี้

๑) การที่รัฐจะกู้เงินจำนวนมากซึ่งเป็นการกู้ในนามประเทศไทยอันจะส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจและดุลยภาพทางการเงินการคลังของประเทศ รัฐสามารถดำเนินการให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติรองรับไว้ซึ่งมีมาตรการการกำกับการดำเนินงานที่มีความรัดกุม และลดความเสี่ยงทางการเงินการคลังของประเทศ ซึ่งรัฐบาลสามารถดำเนินการในรูปแบบงบประมาณประจำปี และสามารถใช้วิธีการแสวงหาเงินทุนในรูปแบบที่กฎหมายกำหนดไว้เป็นทางเลือกได้ อาทิ การให้เอกชนร่วมลงทุน โดยไม่จำต้องตราเป็นพระราชบัญญัติที่นอกเหนือจากวิธีการทางงบประมาณซึ่งเป็นวิธีการที่เป็นไปตามวินัยทางการเงินการคลังของประเทศ

๒) ควรมีการศึกษาในแต่ละโครงการอย่างรอบด้านเสียก่อนและดำเนินการโครงการเฉพาะเท่าที่จำเป็น ทั้งนี้เพื่อเป็นการรักษาดุลยภาพทางเศรษฐกิจและลดจำนวนเงินกู้ที่จะต้องเกิดขึ้น

๓) การกำหนดโครงการและมาตรการต่างๆ ควรมีการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ให้ครบถ้วน นอกจากนั้นควรให้ข้อมูลในการดำเนินการ ผลกระทบ รวมไปถึงรายละเอียดต่างๆของโครงการต่อประชาชนอย่างทั่วถึง รวมไปถึงการจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างเพียงพอและ รอบด้าน เพื่อให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ

คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย จึงขอเสนอความเห็นและข้อเสนอแนะต่อร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... ต่อคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาเพื่อพิจารณาดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ต่อไป

(ศาสตราจารย์ คณิต ณ นคร)
ประธานกรรมการปฏิรูปกฎหมาย