ร่าง พ.ร.บ. กู้เงินฯ : เดินหน้าอย่างไรให้ถูกทาง คุ้มค่า และเป็นประชาธิปไตย

ในงานสัมมนาสาธารณะเรื่อง “ร่าง พ.ร.บ.กู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ: เดินหน้าอย่างไรให้ถูกทาง คุ้มค่า และเป็นประชาธิปไตย” จัดโดยโครงการวิเคราะห์และติดตามร่างกฎหมาย (ThaiLawWatch) สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ร่วมกับสถาบันพระปกเกล้า

เมื่อวันที่ 18 เมษายน พ.ศ. 2556 ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง และ ดร.สุเมธ องกิตติกุล นักวิชาการทีดีอาร์ไอ ได้นำเสนอบทวิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวว่า ร่าง พ.ร.บ. นี้ถือเป็นการวางแผนการลงทุนภาครัฐระยะยาวอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะการลงทุนในระบบรางซึ่งประเทศไทยขาดการลงทุนด้านนี้มานาน ซึ่งน่าจะช่วยสร้างความมั่นใจให้กับนักลงทุน และหากโครงการลงทุนตามร่าง พ.ร.บ.นี้ถูกดำเนินการอย่างรอบคอบและคุ้มค่าจะเป็นการสร้างรากฐานให้กับเศรษฐกิจไทยอย่างสำคัญยิ่ง ในขณะที่ผลกระทบต่อความเสี่ยงด้านการคลังก็อยู่ในระดับที่ยอมรับได้

อย่างไรก็ตาม ร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าวยังนำมาซึ่งข้อกังวลหลายประการเช่นกัน ตัวอย่างเช่น

หนึ่ง โครงการจำนวนไม่น้อยยังไม่ผ่านการศึกษาความเป็นไปได้หรือผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ทั้งนี้ โครงการตามร่าง พ.ร.บ. แบ่งออกได้เป็น 4 กลุ่ม ดังนี้

จากตารางข้างต้น จะเห็นว่าโครงการกลุ่มที่ 4 ซึ่งเป็นโครงการที่ยังไม่ได้เริ่มดำเนินการศึกษาความเป็นไปได้หรือยังศึกษาไม่แล้วเสร็จ มีงบประมาณสูงถึงกว่า 9 แสนล้านบาท และส่วนใหญ่เป็นการลงทุนรถไฟความเร็วสูง ซึ่งยังไม่มีการศึกษาความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจและทางการเงินอย่างชัดเจน เมื่อเทียบกับการลงทุนรถไฟทางคู่ซึ่งช่วยลดต้นทุนลอจิสติกส์และสร้างความสามารถในการแข่งขันระยะยาวของประเทศได้ดีกว่า

สอง การใช้แนวทางกู้เงินนอกระบบงบประมาณนั้นแม้จะช่วยหลีกเลี่ยงเพดานการกู้เงินในระบบงบประมาณ แต่ก็เป็นการให้อำนาจฝ่ายบริหารในการกำหนดรายละเอียดของการลงทุนขนาดใหญ่ ในกรอบเวลายาวนานถึง 7 ปี ในขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติมีโอกาสในการกลั่นกรองและให้ความเห็นชอบเพียงครั้งเดียว อีกทั้งโครงการลงทุนที่นำเสนอใน ‘เอกสารประกอบการพิจารณา’ จำนวนไม่น้อยยังไม่มีการศึกษาความเป็นไปได้ ความคุ้มค่า และผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม/สุขภาพ จึงมีความสุ่มเสี่ยงที่จะก่อให้เกิดการลงทุนอย่างไม่คุ้มค่าและไม่เหมาะสมหากไม่มีกระบวนการศึกษาความเป็นไปได้ที่เหมาะสม และอาจก่อให้เกิดความเสี่ยงด้านการคลังสูงในกรณีที่การลงทุนไม่คุ้มค่า

สาม ความไม่ชัดเจนในด้านการบริหารโครงการ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการปฏิรูปหน่วยงานที่รับผิดชอบในการบริหารจัดการโครงการ การกำหนดว่าโครงการใดเป็นการให้บริการสังคม โครงการใดต้องเลี้ยงตัวเองได้ เป็นต้น

เพื่อให้การลงทุนพัฒนาโครงสร้างที่สำคัญนี้เดินหน้าได้อย่างคุ้มค่าและสอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตยที่มีการตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติอย่างเหมาะสม  ดร.สมชัย และ ดร.สุเมธ ได้นำเสนอข้อเสนอแนะในการแก้ไขร่าง พ.ร.บ.กู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ ดังนี้

1. เพิ่มรายละเอียดระดับโครงการในบัญชีท้ายพระราชบัญญัติ เพื่อให้รัฐสภาได้กลั่นกรองและให้ความเห็นชอบในรายละเอียดที่เหมาะสม

2. ให้โครงการลงทุนทุกโครงการต้องผ่านการศึกษาความเป็นไปได้โดยหน่วยงานที่เป็นกลางและมีผู้ตรวจสอบอิสระ (Independent Peer Review) ตรวจสอบผลการศึกษาอีกชั้นหนึ่ง ทั้งนี้การศึกษาความเป็นไปได้ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่รัดกุมขึ้น ทั้งในส่วนของการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและการให้บริการ เช่น ราคา ความถี่ของการให้บริการ รวมถึงรายละเอียดตัวแปรที่เกี่ยวข้องอื่น เช่น อัตราคิดลด (discount rate) เป็นต้น

ในการนี้ให้มีจัดสรรเงินกู้เพื่อศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการทุกโครงการที่ยังไม่ได้ศึกษาเพื่อให้เกิดความต่อเนื่องและสามารถเกิดโครงการได้ทันในระยะเวลา 7 ปี

1. กำหนดให้ฝ่ายบริหารไม่สามารถเพิ่มโครงการใหม่ในบัญชีท้าย พ.ร.บ. แทนโครงการที่ไม่ผ่านการศึกษาความเป็นไปได้

2. หากดำเนินการเสร็จสิ้นแล้ว โครงการใดมีเงินกู้ที่เหลือจ่าย ให้กระทรวงการคลังนำเงินเหลือจ่ายไปชำระคืนเงินกู้เท่านั้น ไม่ให้นำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน

3. การลงทุนในอนาคตควรอยู่ในรูปเงินในงบประมาณเท่านั้น ทั้งนี้ควรมีการจัดทำแผนแม่บทการคมนาคมขนส่งที่ศึกษาอย่างรอบคอบและเป็นระบบ ในกรณีที่ติดปัญหาเพดานการกู้เงินในงบประมาณ อาจออกเป็น พ.ร.บ. ยกระดับเพดานการกู้เงินเป็นการชั่วคราว โดยระบุว่าเพดานส่วนเกินต้องนำมาใช้ในโครงการลงทุนที่ระบุใน พ.ร.บ. เท่านั้น

4. ให้มีบทเฉพาะกาลกำหนดให้รัฐบาลจัดทำงบประมาณรายจ่ายระยะปานกลาง (medium-term/multi-year budgeting) เสนอต่อรัฐสภาและประชาชนทุกปีเพื่อให้รัฐสภา/สาธารณชนรับรู้ประมาณการรายได้ในระยะปานกลาง แผนการหารายได้ของรัฐบาลเพิ่มเติม สมมติฐานที่รัฐบาลใช้ในการประเมินความเสี่ยงทางการคลัง รวมทั้งต้นทุนค่าเสียโอกาสของโครงการลงทุนว่าไปเบียดบังการใช้จ่ายภาครัฐในส่วนอื่นอย่างไร

5. จัดแบ่งกลุ่มโครงการตามลักษณะการเป็นบริการสาธารณะและกิจการเชิงพาณิชย์ โดยกำหนดคำจำกัดความของการบริการสาธารณะอย่างชัดเจน เช่น รถไฟความเร็วสูง ซึ่งกลุ่มเป้าหมายไม่ใช่ผู้มีรายได้น้อย ไม่ควรถือเป็นบริการสาธารณะที่ยอมปล่อยให้ขาดทุนในระยะยาวจนไปเบียดบังรายจ่ายภาครัฐในเรื่องที่สำคัญอื่นๆ เช่นรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคม รายจ่ายเพื่อพัฒนาคนและทรัพยากรมนุษย์ และควรแยกการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและอุดหนุนบริการสำหรับผู้มีรายได้น้อยออกจากกันอย่างชัดเจน

6. ในด้านการบริหาร รัฐต้องมีความชัดเจนของหนี้สะสม และหนี้จากการลงทุนระบบรางใหม่ ว่าจะมีการบริหารจัดการอย่างไร ที่สำคัญต้องมีการปฏิรูปองค์กรและการกำหนดตัวชี้วัดด้านประสิทธิภาพอย่างชัดเจน

7. ให้มีการประเมินผลหลังการดำเนินโครงการอย่างเป็นระบบ (Ex-post Evaluation)

ข้อมูลพื้นฐานเพิ่มเติม

ชื่อโครงการ: โครงการวิเคราะห์และติดตามร่างกฎหมาย (ThaiLawWatch) ภายใต้ความร่วมมือระหว่างสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) กับ สถาบันพระปกเกล้า

เว็ปไซต์: www.thailawwatch.org

Facebook: thailawwatch.org