งานวิจัยชี้ “ปตท.” โกย “กำไรเกินปกติ” เพราะ “นโยบายรัฐบาล” !!
บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) หรือ บมจ.ปตท. รัฐวิสาหกิจที่มีกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือหุ้นใหญ่ เป็นบริษัทมหาชนที่มีมูลค่าสูงสุดในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย โดยในเดือน มี.ค.2556 มีมูลค่าหลักทรัพย์ตามราคาตลาดสูงถึง 9 แสนล้านบาท !
ผลประกอบการของ บมจ.ปตท.ในแต่ละปีมีกำไรอย่างมหาศาล (เฉพาะปี 2554 ได้กำไรถึง 1 แสนล้านบาท) ท่ามกลางข้อสงสัยว่า เป็นผลมาจากนโยบายที่เอื้อประโยชน์หรือสิทธิพิเศษที่ภาครัฐมอบไว้ให้แก่ บมจ.ปตท.แต่เพียงผู้เดียวหรือไม่ เช่น การมอบโครงข่ายท่อก๊าซและสิทธิประโยชน์ให้แต่เพียงผู้เดียว การเปิดทางให้ควบรวมกิจการให้ควบรวมโรงกลั่นน้ำมันจนทำให้ บมจ.ปตท.มีส่วนแบ่งตลาดการกลั่นน้ำมันสูงถึง 85%
ในงานวิจัยเรื่อง “การผูกขาดและการแสวงหากำไรเกินปกติในตลาดอุตสาหกรรมปิโตรเลียมของ บมจ.ปตท." ซึ่งจัดทำโดยนายแบ๊งค์ งานอรุณโชติ และนายปรเมศร์ รังสิพล ได้ตั้งข้อสังเกตว่าการที่ บมจ.ปตท.แทบจะเป็นผู้ประกอบการรายเดียวในตลาด จะทำให้มีอำนาจผูกขาดในการกำหนดราคาหรือปริมาณสินค้าในตลาดเพื่อแสวงหากำไร จนอาจเรียกได้ว่า “เกินปกติ” หรือไม่?
วัตถุประสงค์ของงานวิจัยดังกล่าว มีด้วยกัน 3 ข้อ
1.ศึกษาโครงสร้างอำนาจผูกขาดของ บมจ.ปตท.ในตลาดอุตสาหกรรมปิโตรเลียมของประเทศไทย
2.ศึกษาพฤติกรรมการแสวงหากำไรเกินปกติของ บมจ.ปตท. ทั้งจากอำนาจตลาด (การใช้อำนาจผูกขาดกำหนดเงื่อนไขทางการค้า, ราคา หรือปริมาณสินค้า) และอำนาจของรัฐ (การออกกฎกติกาหรือนโยบายที่เอื้อประโยชน์ให้แก่ บมจ.ปตท.)
และ 3.การศึกษาระบบกำกับดูแลตลาดอุตสาหกรรมปิโตรเลียมของประเทศไทย
ผลการวิจัยที่หนาถึง 90 หน้า มีใจความโดยสรุปว่า
ในกลุ่มกิจการขั้นต้นน้ำ บมจ.ปตท.มีอำนาจ “ผูกขาดโดยสมบูรณ์” (มีผู้ประกอบการรายเดียว) ในกิจการจัดหาก๊าซ LNG จากต่างประเทศ และมีอำนาจ “เหนือตลาด” ร่วมกับผู้ประกอบการรายอื่น (ผู้ประกอบการ 3 รายแรกมีส่วนแบ่งตลาดเกินกว่า 75% และมีรายได้ร่วมกันเกินกว่า 1,000 ล้านบาท นิยามตาม พ.ร.บ.แข่งขันทางการค้า พ.ศ.2542) ในกิจการขุดเจาะและสำรวจปิโตรเลียม
ส่วนในกิจการขั้นกลางน้ำ บมจ.ปตท.มีอำนาจ “ผูกขาดโดยสมบูรณ์” ในกิจการจัดหาและขนส่งก๊าซทางระบบท่อและกิจการโรงแยกก๊าซ และมีอำนาจ “เหนือตลาด” เพียงรายเดียว (มีส่วนแบ่งตลาดเกินกว่า 50% และมีรายได้เกินกว่า 1,000 ล้านบาท นิยามตาม พ.ร.บ.แข่งขันทางการค้า พ.ศ.2542) ในกิจการโรงกลั่นน้ำมัน
สำหรับในกิจการขั้นปลายน้ำ บมจ.ปตท.มีอำนาจ “เหนือตลาด” เพียงรายเดียว ในกิจการสถานีบริการก๊าซ NGV ขายปลึก
จึงสามารถสรุปในเบื้องต้นว่า “บมจ.ปตท.มีอำนาจผูกขาดระดับต่างๆ ในกิจการทุกขั้นน้ำ” โดยเฉพาะอย่างยิ่งการผูกขาดกิจการจัดหาและขนส่งกาซทางระบบท่อ อันเป็นกิจการขั้นกลางน้ำ ได้ทำให้ บมจ.ปตท.เป็น "พ่อค้าคนกลางเพียงรายเดียว" ในการรับซื้อก๊าซจากผู้ผลิตในขั้นต้นน้ำและส่งขายกาซที่ได้ไปให้แก่ลูกค้า
“ซึ่งการมีอำนาจผูกขาดสามารถนำไปสู่พฤติกรรมการแสวงหากำไรเกินปกติได้มากมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งพฤติกรรมการตั้งราคาที่ไม่เป็นธรรม”
อย่างไรก็ตาม งานวิจัยระบุว่า บมจ.ปตท.ไม่สามารถใช้อำนาจผูกขาดที่ตนเองมีในการแสวงหากำไรเกินปกติได้ตามอำเภอใจ เนื่องจากตลาดอุตสาหกรรมปิโตรเลียมของประเทศไทยเป็นตลาดที่ภาครัฐฝ่ายบริหารมีบทบาทในการดำเนินนโยบายแทรกแซงตลาดและกำกับดูแลในทุกกิจการที่ บมจ.ปตท.มีอำนาจผูกขาดอยู่
ผลลัพธ์ดังกล่าว ทำให้ บมจ.ปตท.ไม่สามารถแสวงหากำไรเกินปกติได้อย่างไร้ขอบเขต แต่การกำกับดูแลที่ยัง "ไม่มีประสิทธิเต็มที่" ในแต่ละกิจการ ทำให้เกิดกำไรเกินปกติที่ “แตกต่างกัน”
อาทิ กิจการขั้นกลางน้ำ แม้ภาครัฐจะมีสูตรกำหนดราคาหน้าโรงกลั่นของกิจการโรงกลั่น แต่สูตรราคาดังกล่าวไม่สามารถขจัดช่องทางการแสวงหากำไรเกินปกติได้ทั้งหมด กล่าวคือ สูตรราคาหน้าโรงกลั่น บังคับให้ราคาน้ำมันหน้าโรงกลั่นต้องเคลื่อนไหวตามตลาดโลก แต่ในขณะเดียวกันสูตรดังกล่าวก็เปิดช่องให้กิจการโรงกลั่นสามารถบวกต้นทุนค่นขนส่งน้ำมันดิบจากตะวันออกไกลที่ไม่เกินขึ้นจริงกับน้ำมันหน้าโรงกลั่นที่กลั่นภายในประเทศได้
ส่วนสูตรราคาก๊าซธรรมชาติขายส่ง ที่มีจุดประสงค์ให้ บมจ.ปตท.ต้องตั้งราคาสะท้อนต้นทุน แต่ก็ไม่สามารถควบคุมการแสวงหากำไรเกินปกติของ บมจ.ปตท.ได้อย่างน้อย 3 ช่องทาง 1.มีการเลือกปฏิบัติขายกาซธรรมชาติราคาถูกให้กับโรงแยกก๊าซที่เป็นกิจการของตนเองได้ จาขายราคาแพงให้แก่ผู้ใช้ก๊าซกลุ่มอื่น 2.บมจ.ปตท.สามารถถ่ายโอนความเสียหายจากการบริหารการรับซื้อก๊าซที่ผิดพลาดของตนเองเข้าไปในราคากาซธรรมชาติขายส่งได้ และ 3.อัตราผลตอบแทนสำหรับลงทุนสร้างท่อก๊าซของ บมจ.ปตท. สูตรราคาได้กำหนดให้อยู่ในระดับที่สูงกว่าอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ทั่วไปหรืออัตราผลตอบแทนทั่วไปของตลาด
และแม้นโยบายควบคุมราคาก๊าซ NGV และก๊าซ LPG ให้ต่ำ จะทำให้ บมจ.ปตท.ต้องแบกรับภาระขาดทุนสะสมสูงถึง 4 หมื่นล้านบาท แต่กิจการปิโตรเคมีของ บมจ.ปตท.ก็ได้กำไรเกินปกติจากนโยบายการควบคุมราคาก๊าซ LPG หลายอย่าง ไม่ว่าจะเป็นได้รับสิทธิในการใช้ก๊าซ LPG ที่ผลิตในประเทศก่อนผู้ใช้รายอื่น การจ่ายเงินเข้ากองทุนน้ำมันน้อยกว่าผู้ใช้ก๊าซ LPG กลุ่มอื่น และได้ใช้ก๊าซ LPG ในราคาขายปลีกที่ถูกกล่าวกลุ่มผู้ใช้รายอื่น
“จะสังเกตเห็นได้ว่ากำไรเกินปกติที่ บมจ.ปตท.ได้รับในแต่ละกิจการที่ตนผูกขาดนั้น ไม่ได้มีที่มาจากอำนาจผูกขาดที่ตนเองมีโดยตรง แต่มาจากกฎกติกาหรือนโยบายจากภาครัฐฝ่ายบริหารที่กำกับดูแลกิจการเหล่านี้ทั้งสิ้น ดังนั้น กำไรเกินปกติที่ บมจ.ปตท.ได้รับอาจเรียกได้ว่าเป็น กำไรเกินปกติจากการถ่ายโอน ซึ่งหมายถึงกำไรเกินปกติที่มีที่มาจากอำนาจของภาครัฐไม่ว่าจะผ่านกฎกติกาหรือนโยบายก็ตาม”
ผลวิจัยยังระบุว่า ในบริบทประเทศไทย การขจัดกำไรเกินปกติของ บมจ.ปตท. มีปัญหาเรื่องระบบการกำกับดูแลอย่างน้อย 3 ประการ
1.อำนาจกำกับดูแลสูงสุดไม่ได้อยู่ที่สถาบันกำกับดูแลอิสระอย่าง “คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.)” แต่เพียงสถาบันเดียว แต่อำนาจบางส่วนกลับถูกแบ่งไปให้ฝ่ายบริหาร ที่ผู้มีอำนาจสูงสุดคือ “คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.)”
2.ผู้มีอำนาจกำกับดูแลสูงสุดไม่ใช่ กกพ. แต่เป็น กพช.ซึ่งเป็นสถาบันออกนโยบายฝ่ายบริหาร เนื่องจาก กพช.มีอำนาจในการกำหนดว่าขอบเขตการกำกับดูแลของ กกพ.ควรมีได้แค่ระดับใด
และ 3.ข้าราชการหลายตำแหน่งในสถาบันออกนโยบายฝ่ายบริหาร กลับมีตำแหน่งใน บมจ.ปตท. แสดงให้เห็นถึงผลประโยชน์ทับซ้อนระหว่างสถาบันออกนโยบาย สถาบันกำกับดูแลอิสระ และหน่วยธุรกิจที่ชัดเจน
ส่วนปัญหาเรื่องโครงสร้างตลาด ได้เกิดขึ้นตั้งแต่ตอนที่แปรรูปรัฐวิสาหกิจการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทยให้กลายเป็น บมจ.ปตท. แต่หน่วยงานภาครัฐไม่ได้ดำเนินการแยกกิจการท่อส่งก๊าซ ท่อจำหน่ายกาซ และการจัดหาและจำหน่ายก๊าซของ บมจ.ปตท.ออกจากกัน และไม่ได้ดำเนินการใดๆ เพื่อส่งเสริมให้เอกชนรายอื่นเข้ามาแข่งขันในตลาดก๊าซธรรมชาติ
งานวิจัยดังกล่าวยังมีข้อเสนอแนะ 5 ประการ
1.ปรับปรุงสูตรราคาและนโยบายควบคุมราคาที่มีปัญหา
2.ยกระดับระบบตรวจสอบและสถาบันกำกับดูแลอิสระ
3.การสร้างระบบความรับผิดรับชอบของหน่วยงานกำกับดูแลอิสระต่อฝ่ายการเมืองและประชาชน
4.การส่งเสริมการแข่งขัน และการแบ่งแยกตลาดในการกำกับดูแล
และ 5.การผลิตบุคลากรผู้เชี่ยวชาญด้านกิจการพลังงานและการสร้างแรงจูงใจ