"ไอซีเจ"ชำแหละ ม.21 "ลิดรอนสิทธิ-ตัดสินล่วงหน้า" กังขาเว้นโทษความผิดร้ายแรง

คณะกรรมการนักนิติศาสตร์สากล (International Commission of Jurists : ICJ) ได้จัดทำเอกสารวิเคราะห์และให้ความเห็นเกี่ยวกับพระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ.2551 โดยเฉพาะบทบัญญัติตามมาตรา 21 ที่รัฐบาลกำลังนำมาใช้แก้ไขปัญหาความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ "ทีมข่าวอิศรา" เห็นว่ามีข้อมูลน่าสนใจหลายประเด็น จึงนำมาสรุปความ-เรียบเรียงและนำเสนอเพื่อให้สาธารณชนได้พิจารณาและวิเคราะห์วิจารณ์กันต่อไป

ชำแหละ "มาตรา 21"

มาตรา 21 แห่งพระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ.2551 (พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ) กำหนดให้ศาลสามารถสั่งให้บุคคลเข้ารับการ "ฝึกอบรม" อยู่ภายใต้การดูแลของกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร (กอ.รมน.) ได้เป็นเวลานาน 6 เดือน เมื่อปรากฏเงื่อนไขดังต่อไปนี้

1.คณะรัฐมนตรี (ครม.) มีมติตามมาตรา 15 ของ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ให้อำนาจ กอ.รมน.ดำเนินการภายในเขตพื้นที่ที่กำหนด และ 2.เมื่อปรากฏว่าบุคคลใดต้องหาว่าได้กระทำความผิดอันมีผลกระทบต่อความมั่นคงภายในราชอาณาจักรตามที่ ครม.กำหนด แต่...
- ผู้นั้นกลับใจเข้ามอบตัวต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ หรือ
- พนักงานสอบสวนได้ดำเนินการสอบสวนแล้วปรากฏว่าบุคคลนั้นได้กระทำไปเพราะหลงผิดหรือรู้เท่าไม่ถึงการณ์ และการเปิดโอกาสให้บุคคลนั้นกลับตัวจะเป็นประโยชน์ต่อการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร

สำหรับขั้นตอนการดำเนินการตามที่กำหนดไว้ในกฎหมาย ได้แก่
1.พนักงานสอบสวนส่งสำนวนรายงานการสอบสวนและความเห็นไปให้ผู้อำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร (ผอ.รมน. - เฉพาะกรณีจังหวัดชายแดนภาคใต้ หมายถึง ผอ.รมน.ภาค 4 ซึ่งก็คือแม่ทัพภาคที่ 4)
2.เมื่อ ผอ.รมน.เห็นด้วยกับความเห็นของพนักงานสอบสวน และตรงกับเงื่อนไขข้างต้นครบถ้วน ให้ ผอ.รมน.ส่งบันทึกสำนวนพร้อมความเห็นไปยังพนักงานอัยการ
3.พนักงานอัยการยื่นคำร้องต่อศาล เพื่อให้ศาลสั่งให้ส่งตัวผู้ต้องหา (ว่าได้กระทำความผิดอันมีผลกระทบต่อความมั่นคง) ให้ ผอ.รมน.เพื่อเข้ารับการอบรม
4.หากผู้ต้องหายินยอมเข้ารับการอบรมและปฏิบัติตามเงื่อนไขอื่นๆ และศาลเห็นสมควร ศาลจะสั่งให้ส่งผู้ต้องหานั้นให้ ผอ.รมน.เพื่อเข้ารับการอบรมเป็นเวลาไม่เกิน 6 เดือน รวมทั้งปฏิบัติตามเงื่อนไขอื่นๆ ที่ศาลกำหนด
5.เมื่อผู้ถูกกล่าวหาได้เข้ารับการอบรม รวมทั้งปฏิบัติตามเงื่อนไขอื่นๆ ที่ศาลกำหนดเสร็จสิ้น ผลคือสิทธิในการนำคดีอาญามาฟ้องผู้ต้องหาเป็นอันระงับไป

ตัดสินว่าทำผิดล่วงหน้า

เอกสารวิเคราะห์ของคณะกรรมการนักนิติศาสตร์สากลมีข้อสังเกตต่อกระบวนการตามมาตรา 21 ดังนี้

1.กระบวนการตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 21 ไม่สอดคล้องกับมาตรฐานที่เคร่งครัดของการควบคุมตัวอย่างถูกต้องตามกฎหมายภายใต้กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR) ซึ่งประเทศไทยเข้าร่วมเป็นภาคีและมีพันธกรณีตามสนธิสัญญาดังกล่าวด้วย

มาตรา 14 (1) ของ ICCPR รับประกันความเสมอภาคของทุกฝ่ายต่อหน้าศาลหรือคณะตุลาการที่มีหน้าที่ดูแลการพิจารณาคดี ซึ่งหมายความว่าแต่ละฝ่ายในการพิจารณาคดีต้องได้รับโอกาสในการโต้แย้งหลักฐานและข้อกล่าวหาที่อีกฝ่ายนำเสนอ นอกจากนั้นมาตรา 14 (1) ยังรับประกันสิทธิในการได้รับการพิจารณาคดีอย่างยุติธรรมและเปิดเผยต่อหน้าคณะตุลาการที่มีความเป็นอิสระและเป็นกลาง ดังนั้นรัฐจักต้องป้องกันฝ่ายตุลาการจากการชักนำที่ไม่เหมาะสมในการตัดสินคดีรวมทั้งอิทธิพลจากฝ่ายการเมือง

ขณะเดียวกัน เมื่อตำรวจฟ้องคดีอาญาและศาลรับไว้พิจารณา บุคคลย่อมมีสิทธิในการได้รับสันนิษฐานไว้ก่อนว่าเป็นผู้บริสุทธิ์ ซึ่งหมายความว่าบุคคลไม่อาจถูกตัดสินว่ามีความผิดจนกว่าข้อกล่าวหาจะได้รับการพิสูจน์ว่าเป็นจริงในการพิจารณาคดีโดยศาลที่เป็นอิสระและเป็นกลาง

ทว่าเมื่อพิจารณาวิธีการภายใต้มาตรา 21 แห่ง พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ จะเห็นว่าเป็นการลิดรอนและจำกัดเสรีภาพของบุคคล เพราะมีวัตถุประสงค์ในการเปิดโอกาสให้กลับตัวอันเป็นผลมาจากข้อกล่าวหาว่าผู้นั้นกระทำความผิดอาญา ดังนั้นคำสั่งศาลที่สั่งให้บุคคลเข้าค่ายฝึกอบรมจึงเป็นการลงความเห็นต่อการกระทำที่ยังไม่ได้รับการพิสูจน์อย่างปราศจากข้อสงสัยอันสมควรในศาล

มาตรา 14 ของ ICCPR ยังรับประกันสิทธิของผู้ต้องหาเอาไว้อีกหลายประการ ที่สำคัญและเกี่ยวข้องกับกระบวนการตามมาตรา 21 ก็คือ สิทธิที่จะไม่ถูกบังคับให้เบิกความเป็นโทษต่อตนเอง กำหนดว่าบุคคลต้องไม่ถูกกดดันทางกายทั้งทางตรงและทางอ้อมหรือถูกกดดันทางจิตใจที่ไม่สมควรโดยเจ้าพนักงานสืบสวนเพื่อให้ได้มาซึ่ง "คำรับสารภาพ"

ไร้หลักเกณฑ์กำกับดุลยพินิจ-เสี่ยงใช้อำนาจในทางผิด

จากประเด็นดังกล่าว คณะกรรมการนักนิติศาสตร์สากลมีความกังวลเกี่ยวกับเนื้อหาและผลกระทบที่อาจตามมาจากกระบวนการตามมาตรา 21 ซึ่งอนุญาตให้มีการลิดรอนเสรีภาพโดยไม่ต้องมีการพิจารณาคดีหรือการพิสูจน์ความผิด โดยเฉพาะข้อความในกฎหมายที่ว่า "บุคคลนั้นต้องหาว่าได้กระทำความผิด" ซึ่งภายใต้บทบัญญัติของ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ไม่ได้กำหนดมาตรการอย่างชัดแจ้งในการให้ศาลพิสูจน์พยานหลักฐานให้ได้ความว่า "บุคคลนั้นต้องหาว่าได้กระทำความผิด" การให้ผู้ต้องหาเข้ารับการอบรมโดยไม่มีการพิจารณาจากตุลาการเกี่ยวกับการกระทำความผิดจึงอาจเป็นการลิดรอนสิทธิในเสรีภาพของบุคคลนั้นได้

ที่สำคัญมาตรา 21 ยังไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์ที่แน่นอนชัดเจนในการกำกับการใช้ดุลยพินิจของพนักงานเจ้าหน้าที่ กอ.รมน.ซึ่งเป็นผู้เสนอเรื่องการฝึกอบรม หรือดุลยพินิจของ ผอ.รมน.ในการอนุมัติข้อเสนอ (ที่จะส่งบุคคลเข้าฝึกอบรม) ด้วย ฉะนั้นเมื่อปราศจากหลักเกณฑ์ที่มีผลบังคับทางกฎหมายเพื่อควบคุมการเสนอแนะในเรื่องนี้ มาตรา 21 จึงเต็มไปด้วยแนวโน้มของความไม่คงที่และไม่แน่นอน ซึ่งก็คือการกระทำตามอำเภอใจและการบังคับใช้กับบุคคลอย่างแตกต่างกัน อันเป็นการฝ่าฝืนกติกาของ ICCPR และเป็นการเสี่ยงอย่างมากที่พนักงานเจ้าหน้าที่ผู้ได้รับอำนาจมากขนาดนี้จะใช้อำนาจในทางที่ผิด

หวั่นซ้ำรอยคำสั่งคณะปฏิวัติปี 19

ในอดีตเคยมีคำสั่งฉบับที่ 22 ของคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน พ.ศ.2519 ที่อนุญาตให้กักขังผู้ต้องสงสัยว่าเป็นคอมมิวนิสต์ในค่ายฝึกอบรมโดยไม่มีการตรวจสอบจากศาลเป็นเวลานานถึง 30 วัน ซึ่งต่อมาได้มีการยกเลิกคำสั่งดังกล่าว โดยมีข้ออธิบายแนบในกฎหมายปี พ.ศ.2522 เพื่อยกเลิกคำสั่งฉบับที่ 22 อย่างชัดเจนถึงอันตรายที่ตามมาในการให้อำนาจอย่างท่วมท้นแก่เจ้าพนักงานในการใช้ดุลยพินิจเรื่องควบคุมตัว

ฉะนั้นเพื่อหลีกเลี่ยงการใช้อำนาจในทางที่ผิดดังเช่นกรณีตัวอย่างนี้ จึงต้องมีการตรวจสอบจากฝ่ายตุลาการอย่างเข้มงวดในเรื่องการควบคุมตัวตามมาตรา 21 แห่ง พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ โดยในกรณีที่ไม่มีมาตรการทางกฎหมายอย่างชัดเจน ผู้พิพากษาจักต้องทบทวนตรวจสอบข้อเสนอให้เข้าฝึกอบรมและเอกสารหลักฐานสนับสนุนต่างๆ โดยยึดหลักการที่ว่าบุคคลได้รับการสันนิษฐานไว้ก่อนว่าเป็นผู้บริสุทธิ์ เพื่อให้การตรวจสอบของศาลเป็นไปตามมาตรฐานของความยุติธรรม ความอิสระและเป็นกลางตามที่กำหนดโดยกฎหมายระหว่างประเทศ

อีกทั้ง "กระบวนการอนุมัติภายใน" สำหรับการยื่นคำขอฝึกอบรม โดยเฉพาะในกรณีที่ยื่นโดยพนักงานเจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารหรือพลเรือนระดับสูง จะต้องไม่กระทำด้วยวิธีการข่มขู่ กดดัน โน้มน้าว เลือกปฏิบัติ หรือสร้างอคติแก่ตุลาการผู้ตัดสินใจ

กังวลกดดันชาวบ้านเข้ากระบวนการมาตรา 21

2.หลักประกันเรื่องความสมัครใจและการมีคำสั่งให้เข้าฝึกอบรม แยกเป็น 2 ประเด็น คือ

- ความสมัครใจยินยอม การสร้างหลักประกันว่าการยินยอมเป็นไปด้วยความสมัครใจเป็นสิ่งสำคัญมาก เพราะเสรีภาพของผู้เข้าฝึกอบรมจะถูกจำกัดโดยกระบวนการที่ขาดความคุ้มครองโดยการพิจารณาคดีอาญาอย่างสมบูรณ์ การยินยอมจักต้องเป็นไปด้วยความสมัครใจจริงๆ จักต้องไม่มีการกดดันทางอ้อม และการไม่ยินยอมเข้าฝึกอบรมจักต้องไม่มีผลร้ายต่อบุคคลนั้น

เรื่องความสมัครใจเป็นข้อกังวลพิเศษของคณะกรรมการนักนิติศาสตร์สากล เนื่องจากไม่มีความชัดเจนว่าจะมีกระบวนการที่ยุติธรรมในการพิจารณาเรื่องความสมัครใจ และเนื่องจากมีรายงานว่าการอบรมดังกล่าวประสงค์ให้บุคคลในพื้นที่เข้ารับการฝึกอบรมกรณีที่ไม่มีพยานหลักฐานเพียงพอที่จะชี้ว่าบุคคลเหล่านั้นเกี่ยวข้องกับการก่อความไม่สงบ ผู้ถูกกักขังบางรายซึ่งถูก "เชื้อเชิญ" ให้เข้ารับการฝึกอบรมในค่ายทหารเชื่อว่าพวกเขาไม่มีทางเลือกอื่นนอกจากการเข้าร่วม หรือกลัวว่าจะมีผลร้ายตามมาหากปฏิเสธ

ในการนี้ คณะกรรมการนักนิติศาสตร์สากลได้สนทนากับชาวบ้านหลายรายใน จ.ปัตตานี ซึ่งถูกเชิญโดยเจ้าหน้าที่ระดับสูงหรือทหารในพื้นที่เพื่อให้เข้าร่วมโครงการฝึกอบรมในค่ายทหาร ทุกคนต่างระบุว่าพวกเขารู้สึกว่าไม่อาจปฏิเสธการเชื้อเชิญจากผู้มีอำนาจเหล่านี้ได้

ในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ หากพิจารณาถึงความล่าช้าในการดำเนินคดี การสูญเสียอิสรภาพเนื่องจากมีความเสี่ยงสูงที่จะไม่ได้รับอนุญาตให้ประกันตัว และความเป็นไปได้ว่าแม้คดีที่มีพยานหลักฐานอ่อนก็อาจถูกดำเนินคดีได้ บุคคลเหล่านี้จึงอาจถูกกดดันให้ยินยอมเข้าค่ายฝึกอบรมตามมาตรา 21 เพื่อหลีกเลี่ยงความเป็นไปได้ของการที่จะถูกตั้งข้อหาและถูกคุมขังเป็นเดือนหรือเป็นปีก่อนการพิจารณาคดีดังที่ปรากฏอยู่มากมายในปัจจุบัน

จี้เปิดหลักฐาน-กระบวนการคัดกรอง

- กระบวนการออกคำร้องขอให้เข้าค่ายฝึกอบรมและการตรวจสอบโดยตุลาการ มาตรา 21 ของ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ไม่ได้กล่าวถึงกระบวนการที่จะใช้ในการพิจารณาว่าควรเสนอให้ส่งบุคคลใดๆ เข้าค่ายฝึกอบรม ทั้งๆ ที่ผู้ถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิดต้องได้รับการสันนิษฐานไว้ก่อนว่าเป็นผู้บริสุทธิ์ภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ดังนั้นจึงเป็นสิ่งสำคัญอย่างยิ่งที่กระบวนการคัดกรองภายในก่อนที่จะยื่นคำร้องต่อ ผอ.รมน.จะต้องเคารพหลักการดังกล่าว กระบวนการคัดกรองจักต้องพิจารณาอย่างจริงจังถึงโอกาสที่คำร้องอาจถูกปฏิเสธบนพื้นฐานว่าไม่มีหลักฐานเพียงพอที่จะนำตัวบุคคลนั้นไปขึ้นศาลในคดีอาญาได้ หรือว่าบุคคลนั้นอาจถูกกดดันทั้งทางร่างกายและจิตใจให้กระทำการเป็นปรปักษ์ต่อตนเอง ข้อมูลในการกล่าวหาใดที่ได้มาโดยวิธีทรมานหรือการปฏิบัติที่โหดร้ายอื่นๆ จักต้องถูกตัดออกจากกระบวนการคัดกรอง ความคุ้มครองเพิ่มเติมจักต้องถูกรวมไว้ในมาตรานี้เพื่อสร้างหลักประกันว่า "กระบวนการอนุมัติภายใน" จะไม่เป็นการก้าวก่ายหรือบั่นทอนบทบาทของผู้พิพากษาในการออกคำสั่งให้ผู้ถูกกักขังเข้าค่ายฝึกอบรม

นอกจากนั้น มาตรา 21 ยังให้อำนาจผู้พิพากษาในการใช้ดุลยพินิจพิจารณาความชอบด้วยกฎหมายของการส่งบุคคลเข้าอบรม แต่ก็ยังไม่ชัดเจนว่าเอกสารใดบ้างที่จะต้องเสนอต่อศาล และมีหลักเกณฑ์การพิจารณาหลักฐานประกอบการมีคำสั่งอย่างไรบ้าง เพื่อให้มั่นใจได้ว่าการกักขังมีความเหมาะสมและจำเป็นแก่สถานการณ์

ที่สำคัญ ผู้พิพากษาไม่สามารถสันนิษฐานเองได้ว่าผู้ต้องหาที่อาจถูกส่งเข้าค่ายฝึกอบรมเป็นผู้ก่อความไม่สงบ เพียงเพื่อจะอ้างความชอบธรรมในการกักขัง หากจักต้องมีหลักฐานการก่ออาชญากรรมที่ชัดเจนเพื่อให้การดำเนินการตามมาตรา 21เป็นการกระทำที่ถูกต้องตามกฎหมาย การกักขังที่มีวัตถุประสงค์เพื่อ "การฟื้นฟูด้านการเมืองหรือวัฒนธรรม" ด้วยความเห็นฝ่ายเดียว จึงเป็นการกระทำที่ไม่มีกฎเกณฑ์

ผู้ต้องหาต้องมีสิทธิยื่นอุทธรณ์

ขณะเดียวกัน บุคคลที่ถูกเสนอให้เข้ารับการฝึกอบรมควรมีสิทธิในการมีทนายแก้ต่าง และสิทธิอื่นๆ ที่ผู้ต้องหาพึงได้รับตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา

ยิ่งไปกว่านั้น ยังไม่มีความชัดเจนว่าผู้ถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิดจะต้องถูกนำตัวมาปรากฏต่อศาลเสมอไปหรือไม่เมื่อศาลมีคำสั่งให้เข้าฝึกอบรม โดยมาตรา 9 (3) และ 14 (3)(d) ของ ICCPR กำหนดว่า บุคคลจักต้องมีสิทธิที่จะปรากฏตัวต่อหน้าผู้พิพากษาในขณะที่ถูกกักขังหรือต้องการโต้แย้งความชอบด้วยกฎหมายของการกักขัง การปรากฏตัวต่อหน้าศาลเป็นเครื่องป้องกันที่สำคัญจากการถูกทรมานหรือการกระทำทารุณโหดร้าย การถูกสังหารอย่างผิดกฎหมาย และการถูกบังคับให้หายสาบสูญ ฉะนั้นจักต้องมีการรับประกันสิทธินี้ไว้อย่างชัดเจนใน พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ และกฎระเบียบต่างๆ ที่ออกตามพระราชบัญญัตินี้ รวมถึงสิทธิในการโต้แย้งความชอบด้วยกฎหมายของการกักขัง ซึ่งเป็นสิทธิเด็ดขาดอันไม่อาจลิดรอนได้แม้แต่ในสถานการณ์ฉุกเฉิน

คณะกรรมการนักนิติศาสตร์สากลเห็นว่ากระบวนการภายใต้มาตรา 21 มีความคล้ายคลึงกับการตั้งข้อหาทางอาญา ดังนั้นก่อนที่จะมีการพิจารณาของศาลเรื่องคำขอเข้ารับการฝึกอบรม บุคคลและที่ปรึกษากฎหมายจักต้องได้รับการประกันสิทธิในการเข้าถึงข้อมูลเอกสารและหลักฐาน รวมทั้งเอกสารทั้งหมดที่ฝ่ายอัยการจะนำเสนอต่อศาล รวมทั้งหลักฐานที่จะทำให้ผู้ถูกกล่าวหาพ้นผิด การพิจารณาคดีจักต้องกระทำอย่างเปิดเผย นอกเสียจากมีเหตุผลพิเศษที่บังคับให้ต้องกระทำเป็นความลับ และในท้ายสุดบุคคลที่ถูกสั่งให้เข้าค่ายฝึกอบรมจักต้องได้รับการประกันสิทธิสำคัญในการอุทธรณ์ ซึ่งหมายความว่าการอุทธรณ์จักต้องได้รับการพิจารณาก่อนระยะเวลาของการฝึกอบรมจะสิ้นสุดลง

"กักขังเพื่อบริหาร-หวังข้อมูลข่าวกรอง" ขัดหลักสากล

3.บทบาทของพนักงานอัยการ คณะกรรมการนักนิติศาสตร์สากลกังวลว่ากระบวนการส่งตัวบุคคลเข้ารับการอบรมตามมาตรา 21 อาจไม่สอดคล้องกับบทบาทอันแท้จริงของอัยการที่จักต้องทำหน้าที่อย่างยุติธรรม มั่นคง รวดเร็ว เคารพและปกป้องศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์และสิทธิมนุษยชน แต่มาตรา 21 ยังขาดความชัดเจนเกี่ยวกับแก่บทบาทของพนักงานอัยการในการพิจารณาความถูกต้องตามกฎหมายหรือความเหมาะสมของการตัดสินใจยื่นคำร้องต่อศาล เพื่อให้ศาลสั่งให้ส่งตัวผู้ต้องหา (ว่าได้กระทำความผิดอันมีผลกระทบต่อความมั่นคง) ให้ ผอ.รมน.เพื่อเข้ารับการอบรม หรือพิจารณาน้ำหนักของหลักฐานที่ใช้ในการตัดสินใจ

4.หลักเกณฑ์ของการฝึกอบรม คณะกรรมการนักนิติศาสตร์สากลเห็นว่าคำสั่งเข้าค่ายฝึกอบรมภายใต้มาตรา 21 ของ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ที่มีอยู่เป็นการให้อำนาจกักขังเพื่อบริหาร คำว่า "การกักขังเพื่อบริหาร" หมายถึงสถานการณ์ที่บุคคลถูกควบคุมตัวในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่งโดยไม่มีการตั้งข้อหาหรือดำเนินคดีอาญาอย่างเป็นทางการ โดยมักอาศัยพื้นฐานของหลักฐานที่น่าสงสัยหรือใช้ไม่ได้ในศาล คำดังกล่าวหมายถึงการจำกัดและควบคุมการเคลื่อนไหวของบุคคลซึ่งเสมือนหนึ่งเป็นการสูญเสียเสรีภาพโดยพฤตินัย

การใช้วิธีกักขังเพื่อบริหารถูกห้ามภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศ เว้นแต่ว่าบุคคลนั้นมีการกระทำที่เห็นได้ชัดว่าเป็นภัยร้ายแรงต่อสังคมซึ่งไม่สามารถควบคุมได้ด้วยวิธีอื่น ระบบการกักขังเพื่อบริหารไม่ควรถือเป็นเรื่องปฏิบัติปกติได้ เนื่องจากกระบวนการดังกล่าวมีแนวโน้มที่จะหลีกเลี่ยงกฎหมายอาญาและความคุ้มครองภายใต้กฎหมายเมื่อเป็นเรื่องของความมั่นคง คณะกรรมการนักนิติศาสตร์สากลจึงเห็นว่าการกักขังเพื่อบริหารควรนำมาใช้เฉพาะในสถานการณ์พิเศษเมื่อมีประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินอย่างถูกต้องตามมาตรา 4 ของ ICCPR เท่านั้น ซึ่งมาตรา 21 ของ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ยังไม่เข้าข่ายพันธกรณีตาม ICCPR ดังกล่าว

ยิ่งกว่านั้น กฎหมายระหว่างประเทศยังห้ามมิให้กักขังบุคคลใดด้วยวัตถุประสงค์เพียงเพื่อรวบรวมข้อมูลข่าวกรองด้วย

คณะกรรมการนักนิติศาสตร์สากลกังวลว่า มาตรา 21 ไม่ได้กำหนดให้ค่ายฝึกอบรมอยู่ในสถานที่ที่กำหนดเป็นทางการ หรือกำหนดให้ทะเบียนเกี่ยวกับผู้ถูกกักขังแต่ละรายถูกเก็บไว้ในสถานที่ที่เข้าถึงได้ ทั้งๆ ที่มาตรฐานสากลเรื่องการกักขังกำหนดว่าจะต้องมีการทำทะเบียนที่ถูกต้องและทันสมัยซึ่งระบุชื่อของผู้ถูกกักขัง สถานที่กักขัง ชื่อบุคคลที่รับผิดชอบในการกักขัง สาเหตุของการกักขัง รวมถึงวันเวลาที่ถูกกักขังและปล่อยตัว เวลาและสถานที่ที่ผู้ถูกกักขังถูกจับถ้ามี และรายละเอียดการปรากฏตัวต่อหน้าศาลทุกครั้ง ทะเบียนดังกล่าวเป็นสิ่งจำเป็นในการปกป้องผู้ถูกกักขังจากการทรมานหรือการกระทำหรือการลงโทษอันโหดร้ายไร้มนุษยธรรมหรือย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์

5.หลักเกณฑ์ในการกำหนดเงื่อนไขอื่นของศาล เมื่อพนักงานอัยการยื่นคำร้องขอภายใต้มาตรา 21 ศาลอาจสั่งให้ผู้ต้องหานั้นเข้ารับการการอบรม รวมทั้ง "กำหนดเงื่อนไขอื่น" ให้ผู้ต้องหาปฏิบัติได้ ดังนั้นมาตรานี้จึงเปิดโอกาสให้มีเงื่อนไขซึ่งอาจจำกัดสิทธิและเสรีภาพอื่นๆ ได้อีกด้วย

ความผิดร้ายแรงต้องไม่ได้รับการยกเว้นโทษ

6.คณะกรรมการนักนิติศาสตร์สากลตั้งข้อสังเกตด้วยว่า ผู้ก่อความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ได้ก่ออาชญากรรมร้ายแรงอันรวมถึงการฆ่าผู้อื่น ลอบทำร้าย และวางเพลิง อันเป็นการละเมิดสิทธิของผู้อื่นอย่างร้ายแรง ฉะนั้นจึงไม่เป็นการสมควรอย่างยิ่งที่บุคคลผู้ต้องหาว่ากระทำความผิดอาญาร้ายแรงเช่นนี้จะได้รับยกเว้นจากการถูกดำเนินคดีอาญาหากยินยอมเข้ารับการอบรม ในทางกลับกัน เป็นการไม่สมควรเช่นกนที่จะกักขังผู้ต้องหาตามมาตรา 21 ในความผิดลหุโทษ หรือการฝ่าฝืนกฎระเบียบต่างๆ

การใช้มาตรการยกเว้นโทษจำคุกจักต้องขึ้นอยู่กับการประเมินหลักเกณฑ์ของกฎหมายที่บัญญัติไว้อันเกี่ยวข้องกับลักษณะและความรุนแรงของการกระทำผิด บุคลิกลักษณะและความเป็นมาของบุคคล วัตถุประสงค์ของการบังคับใช้มาตรการเหล่านั้น และสิทธิของผู้เสียหาย

มาตรการยกเว้นโทษจำคุกจักต้องถูกใช้โดยไม่มีการเลือกปฏิบัติ และควรคำนึงถึงความเชื่อทางศาสนาและศีลธรรมของกลุ่มที่บุคคลนั้นเป็นสมาชิกอยู่ ในท้ายสุดการใช้และประสิทธิภาพของข้อจำกัดเสรีภาพอื่นๆ ภายใต้ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ควรมีการติดตามตรวจสอบอย่างใกล้ชิดและการประเมินอย่างเป็นระบบโดยหน่วยงานฝ่ายพลเรือนของรัฐบาลไทย

แนะตั้ง "องค์กรอิสระ" ตรวจสอบ

บทวิเคราะห์ของคณะกรรมการนักนิติศาสตร์สากลยังเสนอแนะว่า ศาลฎีกาหรือศาลจังหวัดควรออกกฎระเบียบหรือแนวทางแก่ผู้พิพากษาเพื่อทำให้เกิดความคงที่ในการพิจารณาและออกคำสั่งให้เข้าฝึกอบรมและคำสั่งที่เกี่ยวข้องกับมาตรการยกเว้นโทษจำคุกอื่นๆ

ขณะเดียวกัน ก็ควรมีการจัดตั้ง "องค์กรอิสระ" ขึ้นเพื่อติดตามตรวจสอบและรายงานต่อสาธารณะเรื่องการออกคำสั่งเข้าค่ายฝึกอบรม วัตถุประสงค์ของการฝึกอบรม และหลักสูตรที่ใช้ในค่าย ตลอดจนการปฏิบัติต่อผู้ถูกกักขัง โดยองค์กรนี้ต้องเป็นอิสระในด้านงบประมาณและความเป็นสถาบันจากกองทัพ กอ.รมน. และรัฐบาลไทย รวมทั้งจักต้องได้รับทรัพยากรอย่างเพียงพอและอำนาจในการสืบสวนเพื่อปฏิบัติหน้าที่ที่ได้รับมอบหมายเพื่อถ่วงดุลและรักษาความเป็นธรรม

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

ขอบคุณ : เอกสารจากมูลนิธิผสานวัฒนธรรม

หมายเหตุ : ภาพการลาดตระเวนของทหาร จากแฟ้มภาพศูนย์ข่าวอิศรา (ภาพโดย อะหมัด รามันห์สิริวงศ์)

อ่านประกอบ :

- "กบฏ-ก่อการร้าย-ฆ่าคนตาย-วางระเบิด" เข้าข่าย ม.21 มีลุ้นอบรม 6 เดือนแทนถูกดำเนินคดี

http://www.south.isranews.org/academic-arena/720-q-q-21-6-.html

- ตรวจความพร้อม "มาตรา 21" เมื่อทุกฝ่ายขานรับ แล้วกองทัพมีคำตอบหรือยัง

http://www.south.isranews.org/scoop-and-documentary/scoop-news-documentary/622--21-.html

- ชำแหละ 5 กลุ่ม ก.ม.ความมั่นคง ความท้าทายภายใต้ปมละเมิดสิทธิและจำกัดเสรีภาพ

http://www.south.isranews.org/articless/624--5-.html