มองผ่านม็อบกำนันผู้ใหญ่บ้าน ถึง 15 ปีกระจายอำนาจท้องถิ่น “ยังเตาะแตะ”
‘ม็อบใหญ่กำนันผู้ใหญ่บ้าน’ ค้านลดวาระดำรงตำแหน่ง ผิวเผินอาจเป็นผลประโยชน์เฉพาะประเด็น แต่ภาพรวมแล้วสะท้อนระบบบริหารราชการส่วนภูมิภาค-ท้องถิ่นไทย ที่รอการรื้อโครงสร้างใหม่
ย้อนรอย ‘ม็อบกำนันผู้ใหญ่บ้าน’ ไม่ยอมถูกลดวาระ ขอตายคาตำแหน่ง
สถานการณ์ม็อบกำนันผู้ใหญ่บ้าน เพิ่งสงบลงเมื่อนายจารุพงศ์ เรืองสุวรรณ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยคนใหม่จากพรรคเพื่อไทย โปรยยาหอมจะช่วยชะลอร่างพ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ ซึ่งมีสาระลดวาระการดำรงตำแหน่งเหลือ 5 ปี ซึ่งอยู่ในชั้นกรรมาธิการไว้ และจะให้กระทรวงมหาดไทยเสนอร่างกฏหมายอีกฉบับประกบเข้าสภาผู้แทนราษฎรตามข้อเรียกร้องของกลุ่มผู้ชุมนุมให้คงวาระตำแหน่งอยู่จนเกษียณอายุราชการ 60 ปีตามเดิม
115 ปีก่อน พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 5 ทรงโปรดเกล้าฯ ตราพ.ร.บ.ปกครองท้องที่ ร.ศ.116 (พ.ศ.2440) เพื่อจัดระเบียบการปกครองราชอาณาจักรไทยครั้งสำคัญ โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการปกครองระดับหมู่บ้านและตำบล “ผู้ใหญ่บ้าน” และ “กำนัน” ถือกำเนิดขึ้นนับแต่นั้น
ต่อมารัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 6 ทรงประกาศใช้ พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 ขึ้นแทน โดยกำหนดให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้านดำรงตำแหน่งจนเสียชีวิต อย่างไรก็ดี ในปีพ.ศ.2535 ข้อบังคับกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการเลือกผู้ใหญ่บ้าน กำหนดให้ลดวาระเหลือ 5 ปี กระทั่งมีการแก้ไขในสมัยนายกรัฐมนตรี พลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ ซึ่งพ.ร.บ.ลักษณะปกครองส่วนท้องที่ (ฉบับที่ 11) พ.ศ.2551 ได้กำหนดให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้านดำรงตำแหน่งจนเกษียณอายุ 60 ปี ... เป็นที่มาของการม็อบคัดค้านร่างพ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ทั้ง 5 ฉบับในปัจจุบัน ที่ลดวาระของกำนันผู้ใหญ่บ้านกลับเป็น 5 ปี
นายยงยศ แก้วเขียว นายกสมาคมกำนันผู้ใหญ่บ้านแห่งประเทศไทย กล่าวถึงเหตุผลสำคัญของการคัดค้านการถูกลดวาระว่าเพราะกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน คือเจ้าพนักงานของรัฐที่ดูแลความสงบชุมชน ได้รับเพียงเงินเดือน แต่ไม่มีงบประมาณในการพัฒนาท้องที่ เป็นเสมือนหัวหน้าโขลงช้าง ซึ่งเป็นผู้นำโดยธรรมชาติ ต่างจากนักการเมืองท้องถิ่นอย่าง อบต. หรือ เทศบาล โดยถือเป็นเจ้าพนักงานท้องที่ที่ทำหน้าที่คล้าย “วุฒิสภา” คอยตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่ “สภาฯ” ของรัฐบาลปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนั้นหากมีวาระสั้นต้องเลือกตั้งบ่อยจะส่งผลต่อการปฏิบัติหน้าที่ เพราะต้องคอยรักษาฐานเสียงมากกว่าทำงาน
“การอยู่ถึง 60 ปีไม่ได้อยู่เพื่อตัวกำนันผู้ใหญ่บ้าน แต่เพื่อสังคม เราเป็นเจ้าภาพประสานงานการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐ เช่น มีการเล่นพนันหน้าบ้าน ถ้าตำรวจมาจับชาวบ้านโดยรู้ว่ากำนันเพิกเฉย ก็มีความผิดด้วยข้อหาละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ ถามว่าถ้าผมต้องเลือกตั้งบ่อย ผมกล้าจับวงไฮโลข้างบ้านไหม เพราะเขาอาจไม่เลือกผมสมัยหน้า” นายยงยศกล่าว
อย่างไรก็ดีแม้ก่อนปี 51 กำนัน ผู้ใหญ่บ้านจะเคยถูกลดวาระเป็น 5 ปีมาแล้ว แต่กลับไม่มีกระแสการคัดค้านใดเด่นชัดเช่นปัจจุบัน ซึ่งนายยงยศให้ความเห็นว่า เพราะก่อนหน้านี้ “ประชาธิปไตยยังไม่เบ่งบาน”
จะ5 ปีหรือ60 ปีก็ไม่สำคัญ “ถ้าบทบาทหน้าที่ยังไม่ชัดเจน”
นายนพดล แก้วสุพัฒน์ นายกสมาคมองค์การบริหารส่วนตำบลแห่งประเทศไทย ให้ความเห็นว่า “ระบบโครงสร้างของกำนัน ผู้ใหญ่บ้านเป็นเจ้าหน้าที่รัฐ รัฐออกแบบมาให้เขาเป็นตัวแทนรัฐไม่ใช่ตัวแทนประชาชน รัฐก็ควรมีระยะเวลายาวให้ ขณะที่ส่วนท้องถิ่นเองถูกออกแบบให้เป็นตัวแทนของประชาชน จึงต้องมีวาระสั้นและเลือกตั้งบ่อย ”
เช่นเดียวกับอาจารย์ณรินทร์ เจริญทรัพยานนท์ ผู้ช่วยคณบดีฝ่ายวิชาการและพัฒนานักศึกษา วิทยาลัยปกครองท้องถิ่น มหาวิทยาลัยขอนแก่น(มข.)ที่กล่าวว่า“ต้องถามว่าเราต้องการให้กำนันผู้ใหญ่บ้านเป็นนักการเมือง เป็นตัวแทนประชาชนที่มาจากการเลือกตั้ง หรือต้องการให้เป็นตัวแทนของข้าราชการประจำ ถ้าเป็นอย่างหลังการที่เปลี่ยนข้าราชการประจำบ่อยๆการทำงานก็จะไม่เกิดความต่อเนื่อง ”
แต่หากพิจารณาให้ดีการดำรงตำแหน่งวาระ 5 ปี หรืออยู่จน 60 ปี ก็อาจไม่ใช่ประเด็นสำคัญของสถาบันกำนัน-ผู้ใหญ่บ้านเท่าความชัดเจนในบทบาทหน้าที่นับตั้งแต่มีการกระจายอำนาจ
“เราอาจเข้าใจว่ากำนัน-ผู้ใหญ่บ้านทำหน้าที่นี้ แต่ก็ยังแยกไม่ออกว่ามีหน้าที่ต่างจากนายกอบต.หรือสมาชิกอย่างไร มันซ้ำซ้อนกันอยู่ระหว่างการบริหารส่วนภูมิภาค(กำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน)และการบริหารส่วนท้องถิ่น(อปท.) ฉะนั้นต้องระบุให้ชัดเจนว่าบทบาทหน้าที่ของเขาคืออะไร”
อาจารย์ณรินทร์ กล่าวอีกว่าการทำงานร่วมกันระหว่างกำนัน-ผู้ใหญ่บ้านกับอบต.จะไปได้ดีหรือไม่ จึงขึ้นอยู่กับบริบทของแต่ละพื้นที่ซึ่งต้องประสานความร่วมมือให้ทำงานร่วมกันได้ภายใต้ความไม่ชัดเจน
15 ปี กระจายอำนาจท้องถิ่นยังเตาะแตะ กฎหมายหลายฉบับรอแก้
เมื่อถามถึงผลสัมฤทธิ์ของการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นนับตั้งแต่มีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 นักวิชาการวิทยาลัยปกครองส่วนท้องถิ่น มข. แสดงทัศนะว่า การกระจายอำนาจขณะนี้ยังมีความเลื่อมล้ำอยู่มากระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่น ตามหลักการแล้วการกระจายอำนาจที่สมดุลต้องกระจายให้ทั้ง 3 ส่วน ได้แก่ อำนาจทางการเมือง อำนาจทางการบริหาร และอำนาจทางการเงิน แต่การกระจายอำนาจของรัฐไทยยังไม่เป็นไปในทิศทางนั้น
“การกระจายอำนาจทั้ง 3 ส่วน ยังกระจายลงมาไม่เท่ากัน บางกรณีให้ภาระการบริหารแก่ส่วนท้องถิ่นมาเรียบร้อยแล้ว แต่เงินยังไม่มาเพราะติดอยู่ที่กระทรวง บางครั้งให้อำนาจตัดสินใจมา แต่ก็ต้องมาดูว่าแต่ละท้องถิ่นสามารถออกเทศบัญญัติ หรือ ข้อบัญญัติที่สามารถปกครองตัวเองได้มากน้อยแค่ไหน”
“เช่น เทศบาลนครแหลมฉบัง ปีหนึ่งๆทำเงินให้รัฐบาลมากมาก แต่ถ้าเขาแทบจะไม่ได้อะไรเลย แต่ท้ายสุดแล้วเมื่อมีปัญหาเกิดขึ้น เช่น มลพิษ ปัญหาที่อยู่อาศัย เขาต้องรับผิดชอบไปเต็มๆ คนในท้องถิ่นเองกลับได้ประโยชน์จากทรัพยากรในท้องถิ่นน้อย” อาจารย์ณรินทร์กล่าว
เช่นเดียวกับนายนพดลที่บอกว่า “งานหลายๆอย่างและการกำกับดูแลหลักยังอยู่ที่ส่วนภูมิภาค ส่วนราชการเดิม หากจะการกระจายอำนาจจริง ควรลดบทบาทส่วนภูมิภาคลงเช่นเดียวกับต่างประเทศ ”
คำถามอีกข้อที่นักวิชาการถามส่งถึงรัฐคือ วันนี้ส่วนท้องถิ่นโตพอที่จะมีอิสระและกำกับดูแลตนเองๆได้แล้วหรือยัง ถ้ายังรัฐก็ต้องพร้อมช่วยเหลือ อย่างไรก็ดีการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น “หาเลี้ยงตัวเอง”อย่างเต็มรูปแบบที่หลายคนปรารถนาอาจต้องดูบริบทและความเหมาะสมในแต่ละพื้นที่เป็นกรณีไป
ปัญหาความอยู่รอดของส่วนท้องถิ่นดังที่พอเห็นภาพ จึงเป็นที่มาของการผลักดันกฎหมายท้องถิ่นมากมายในปัจจุบัน อาทิ ท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ จังหวัดจัดการตัวเอง เช่น ร่างพ.ร.บ.เชียงใหม่มหานคร ร่างพ.ร.บ.ปัตตานีมหานคร หรือ การยกระดับอบต.เป็นเทศบาลตำบล ด้วยการผลักดันร่างพ.ร.บ.จัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นเทศบาลตำบล คงต้องคอยติดตามดูกันต่อไปว่ากระบวนการกระจายอำนาจซึ่งตั้งต้นที่ข้อกฎหมายจะเป็นจริงในทางปฏิบัติได้มากน้อยเพียงใด
……………………………
การเคลื่อนไหวของกำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน ไม่เพียงสะท้อนปัญหาเฉพาะประเด็น แต่ยังสะท้อนโครงสร้างของระบบการปกครองไทยทั้งในส่วนภูมิภาคและท้องถิ่นที่ซ้ำซ้อน...มองดีๆเป็นเรื่องใหญ่ ที่อาจต้องรื้อบ้านสร้างกันใหม่หรือไม่..ก็ยังไม่ชัดเจน .