ตรวจความพร้อม “มาตรา 21” เมื่อทุกฝ่ายขานรับ แล้วกองทัพมีคำตอบหรือยัง?
ไม่ว่าผลงานด้านอื่นของรัฐบาลประชาธิปัตย์จะเป็นอย่างไร แต่ผลงานด้านการแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนใต้ ต้องยอมรับว่ารัฐบาลชุดนี้เดินตามแนวทางที่วางเอาไว้อย่างมุ่งมั่นและกล้าหาญพอสมควร...ส่วนจะถูกหรือผิด ดับไฟใต้ได้จริงหรือไม่ เป็นเรื่องที่ต้องติดตามกันต่อไป
ที่ขึ้นต้นเช่นนี้ไม่ใช่การ "เชลียร์รัฐบาล" แต่เป็นเรื่องที่ต้องยอมรับในผลงานว่าอย่างน้อยๆ รัฐบาลประชาธิปัตย์ก็เป็นรัฐบาลชุดแรกที่กล้ายกเลิกการประกาศกฎอัยการศึกใน 4 อำเภอของ จ.สงขลา อันประกอบด้วย อ.จะนะ เทพา สะบ้าย้อย และนาทวี ซึ่งเป็นพื้นที่ต่อเนื่องกับสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ และมีดำริจะยกเลิกการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในบางอำเภอของสามจังหวัดชายแดนอีกด้วย
เป็นความพยายามทั้งๆ ที่ฝ่ายกองทัพคัดค้านอย่างเต็มสูบ หลังจากที่พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2548 หรือ "พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ" ประกาศใช้มาตั้งแต่รัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร สมัยที่ 2 (ปี 2548) และใช้ต่อเนื่องกันมาอีกถึง 4 รัฐบาล
ล่าสุดรัฐบาลประชาธิปัตย์ยังผลักดันให้ร่างพระราชบัญญัติการบริหารราชการจังหวัดชายแดนภาคใต้ หรือ "กฎหมาย ศอ.บต." (ศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้) ฉบับใหม่ ผ่านการพิจารณาของรัฐสภา และจะมีผลบังคับใช้ในเร็ววันนี้ โดยกฎหมายใหม่จะทำให้ ศอ.บต.เป็นองค์กรที่ดูแลงานด้านการพัฒนาและการให้ความเป็นธรรมอย่างเป็นเอกภาพในพื้นที่ พร้อมเปิดช่องทางให้ประชาชนชายแดนใต้ได้มีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายที่เป็นยุทธศาสตร์การพัฒนา โดยผ่านกลไกของสภาที่ปรึกษาการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ รวมถึงคณะกรรมการยุทธศาสตร์ด้านการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ หรือ กพต.
เท่านั้นยังไม่พอ นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี ยังสั่งลดกำลังพลตามโครงสร้างใหม่ของกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในภาค 4 ส่วนหน้า (กอ.รมน.ภาค 4 สน.) จำนวน 1,200 อัตรา หลังจากยุบกองบัญชาการผสมพลเรือนตำรวจทหาร หรือ พตท. เพื่อให้สอดรับกับโครงสร้าง ศอ.บต.ใหม่ด้วย
การยกเลิก พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ นำร่องในบางอำเภอของสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ ก็เพื่อเปิดทางให้ใช้ "มาตรา 21" แห่งพระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ.2551 หรือ "พ.ร.บ.ความมั่นคง" ในการจัดการปัญหาภายใต้ยุทธศาสตร์ "การเมืองนำการทหาร" และ "ขจัดเงื่อนไขความไม่เป็นธรรม" ด้วยการเพิ่มช่องทางให้ "ผู้หลงผิด" หรือผู้ที่อยู่ในขบวนการที่มีอุดมการณ์แบ่งแยกดินแดนสามารถ "กลับใจ" เข้าร่วมกับฝ่ายรัฐได้ โดยรัฐจะพิจารณา "ไม่ดำเนินคดี" ในความผิดอาญาบางประเภทที่เคยก่อเอาไว้
แนวทางที่ว่านี้รัฐไทยเคยประสบความสำเร็จมาแล้วสมัยต่อสู้กับผู้ก่อการร้ายคอมมิวนิสต์เมื่อ 3 ทศวรรษก่อน!
แต่กระบวนการทั้งหมดนี้ซึ่งดำเนินการมาอย่างเป็นขั้นเป็นตอน ยังมีความท้าทายสำคัญรออยู่อีก และเป็นประเด็นที่ต้องจับตา...
ทำไมต้อง “มาตรา 21”
พลิกดู พ.ร.บ.ความมั่นคง มาตรา 21 จะพบบทบัญญัติที่มีเนื้อหากำหนดทั้งหลักการและวิธีการเอาไว้ดังนี้
“ภายในเขตพื้นที่ที่คณะรัฐมนตรีมีมติให้ กอ.รมน.ดำเนินการตามมาตรา 15 (คือการแก้ไขเหตุการณ์ที่กระทบต่อความมั่นคง) หากปรากฏว่าผู้ใดต้องหาว่าได้กระทำความผิดอันมีผลกระทบต่อความมั่นคงภายในราชอาณาจักรตามที่คณะรัฐมนตรีกำหนด แต่กลับใจเข้ามอบตัวต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ หรือเป็นกรณีที่พนักงานสอบสวนได้ดำเนินการสอบสวนแล้ว ปรากฏว่าผู้นั้นได้กระทำไปเพราะหลงผิดหรือรู้เท่าไม่ถึงการณ์ และการเปิดโอกาสให้ผู้นั้นกลับตัวจะเป็นประโยชน์ต่อการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร ในการนี้ให้พนักงานสอบสวนส่งสำนวนการสอบสวนของผู้ต้องหานั้น พร้อมทั้งความเห็นของพนักงานสอบสวนไปให้ผู้อำนวยการ (หมายถึงผู้อำนวยการ กอ.รมน. ในที่นี้ได้แก่ ผอ.รมน.ภาค 4 หรือแม่ทัพภาคที่ 4)
ในกรณีที่ผู้อำนวยการเห็นด้วยกับความเห็นของพนักงานสอบสวน ให้ส่งสำนวนพร้อมความเห็นของผู้อำนวยการให้พนักงานอัยการเพื่อยื่นคำร้องต่อศาล หากเห็นสมควรศาลอาจสั่งให้ส่งผู้ต้องหานั้นให้ผู้อำนวยการเพื่อเข้ารับการอบรม ณ สถานที่ที่กำหนดเป็นเวลาไม่เกินหกเดือนและปฏิบัติตามเงื่อนไขอื่นที่ศาลกำหนดด้วยก็ได้
การดำเนินการตามวรรคสองให้ศาลสั่งได้ต่อเมื่อผู้ต้องหานั้นยินยอมเข้ารับการอบรมและปฏิบัติตามเงื่อนไขดังกล่าว
เมื่อผู้ต้องหาได้เข้ารับการอบรมและปฏิบัติตามเงื่อนไขที่ศาลกำหนดดังกล่าวแล้วสิทธินำคดีอาญามาฟ้องผู้ต้องหานั้นเป็นอันระงับไป”
นี่คือเนื้อหาทุกถ้อยกระทงความของมาตรา 21 ซึ่งเป็นเรื่องที่คิดกันมาก่อนจะเกิดกระแส "นครปัตตานี" หรือ "เขตปกครองพิเศษภายใต้รัฐธรรมนูญ" อันหมายถึงแนวทางการจัดรูปการปกครองใหม่ในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้เสียอีก แต่ประเด็นหลังกลับถูกพูดถึงมากกว่าในขณะนี้ ไม่ใช่เพราะแค่ "โดนใจ" บรรดาปัญญาชน นักเคลื่อนไหว และผู้นำศาสนาบางกลุ่มเพียงอย่างเดียวเท่านั้น แต่เป็นเพราะความไม่ก้าวหน้าของกระบวนการตามมาตรา 21 เองด้วยที่กลายเป็นต้วบั่นทอนความเชื่อมั่นในแนวทางนี้
หากคิดในหลักการที่ว่าการจะ "ดับไฟใต้" ให้ได้อย่างรวดเร็วและยั่งยืน ต้องขจัดเงื่อนไขความไม่เป็นธรรมควบคู่ไปกับงานพัฒนาแล้วล่ะก็ ต้องบอกว่ามาตรา 21 คือ "หัวใจ" และ "กลไก" สำคัญที่สุดที่รัฐต้องนำมาใช้โดยด่วน
ถามว่า พ.ร.บ.ความมั่นคง เป็นกฎหมายพิเศษที่ให้ "อำนาจพิเศษ" แก่หน่วยงานรัฐเช่นเดียวกับ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ หรือไม่ คำตอบคือใช่ แต่ความจำเป็นต้องใช้ก็ยังต้องมี ทว่าจุดเด่นของ พ.ร.บ.ความมั่นคง คือมีดีกรีการละเมิดสิทธิอ่อนกว่า พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ และยังมีช่องทางตามมาตรา 21 ซึ่งเป็นแนวทาง "การเมือง" รองรับอยู่ด้วย
ที่สำคัญแม้การยกเลิก พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ จะเป็นยอดปรารถนาของผู้คนกว่าครึ่งในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ เนื่องจากส่งผลกระทบด้านสิทธิมนุษยชนอย่างมากมายเหลือเกิน แต่การสะสางคดีความมั่นคงก็ยังจำเป็นต้องใช้ "กฎหมายพิเศษ" อยู่ เนื่องจากกฎหมายอาญาธรรมดาเอาไม่อยู่จริงๆ
ที่พูดเช่นนี้ไม่ใช่เพราะกฎหมายอาญาบ้านเราไม่ดี แต่เป็นเพราะกระบวนการยุติธรรมไทยใช้ระบบกล่าวหา ทำให้ "พยานบุคคล" กลายเป็นกุญแจดอกสำคัญในการคลี่คลายคดีอาญาแทบทุกคดี
แต่ในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นที่รู้กันดีว่าหา "พยานบุคคล" ยากเต็มที ประการหนึ่งเพราะการก่อเหตุรุนแรงต่างๆ ไม่ได้มาจากความแค้นส่วนตัว แต่มีเรื่องของความเชื่อ อุดมการณ์ทางการเมือง และการเคลื่อนไหวในลักษณะขบวนการเข้ามาเกี่ยวพันอยู่มาก แม้ที่ผ่านมารัฐจะพัฒนาระบบการคุ้มครองพยาน แต่ก็ยังไม่เพียงพอ
88 คดี 14 ฐานความผิด...อุปสรรคอยู่ที่กองทัพ
รัฐบาลยกเลิกการประกาศกฎอัยการศึกใน 4 อำเภอของ จ.สงขลา ตั้งแต่เมื่อปลายปี 2552 เพื่อเปิดทางให้บังคับใช้ พ.ร.บ.ความมั่นคง แทน โดยเฉพาะกลไกตามมาตรา 21 ทว่าถึงวันนี้ผ่านไปแล้ว 1 ปีเต็ม กลับแทบไม่มีอะไรคืบหน้า
อุปสรรคสำคัญที่ทำให้ทุกอย่างหยุดชะงัก ก็คือการกำหนด "ฐานความผิด" ที่จะเข้าสู่กระบวนการ "ไม่ดำเนินคดี" ตามบทบัญญัติของมาตรา 21 ซึ่งบางฝ่ายเรียกให้เข้าใจได้ง่ายๆ ว่า เป็นการ "นิรโทษกรรม" นั่นเอง แต่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องคุยกันมา 1 ปีแล้ว กลับยังไม่ได้ข้อสรุป
"หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง" ที่ว่านี้ไม่ได้มีเฉพาะทหารเท่านั้น แต่ยังมีผู้แทนจากสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) กระทรวงยุติธรรม สำนักงานตำรวจแห่งชาติ และสำนักงานอัยการสูงสุด ร่วมเป็นคณะทำงานพิจารณากำหนดฐานความผิดแนบท้ายที่จะเข้าสู่กระบวนการตามมาตรา 21 ด้วย
แหล่งข่าวจากสำนักงานอัยการสูงสุด เปิดเผยกับ "ทีมข่าวอิศรา" ว่า คณะทำงานจากเกือบทุกหน่วยงานเห็นตรงกันหมดแล้วว่า หากต้องการให้กระบวนการตามมาตรา 21 เดินหน้า และส่งผลสะเทือนทางจิตวิทยาในพื้นที่ ต้องยอม "นิรโทษกรรม" หรือ "ระงับการดำเนินคดี" กับผู้ที่ร่วมขบวนการก่อความไม่สงบทุกคน ทุกระดับ ไม่ว่าจะเป็นระดับแกนนำหรือแนวร่วม ในทุกๆ ฐานความผิด ตั้งแต่ข้อหาฉกรรจ์อย่าง ฆ่า หรือลอบวางระเบิด ไปจนถึงข้อหาเล็กๆ น้อยๆ พวกโปรยตะปูเรือใบ หรือตัดต้นไม้ขวางถนน
"สำนักงานอัยการสูงสุดได้ตรวจสอบคดีที่เกิดขึ้นและยังอยู่ในชั้นก่อนฟ้องใน 4 อำเภอของ จ.สงขลา รวบรวมได้ทั้งสิ้น 88 คดี มีการกระทำความผิดแยกแยะได้ทั้งสิ้น 14 ฐานความผิด ทั้งหนักและเบา เราเห็นว่าหากจะทำให้มาตรา 21 เห็นผล ต้องยกโทษให้ทั้งหมด แล้วนำคนเหล่านั้นเข้าฝึกอบรมในโรงเรียนการเมือง แต่ปรากฏว่าฝ่ายทหารไม่ยอม และเสียงสำคัญที่สุดที่ไม่ยอมก็คือผู้นำกองทัพบกคนเก่านั่นเอง"
วันนี้ผู้นำกองทัพบกเปลี่ยนคนแล้ว และฝ่ายการเมืองนำโดยนายกรัฐมนตรีก็ส่งสัญญาณชัดเจนว่าจะต้องยกเลิก พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ เพิ่มเติมในบางอำเภอของสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ หลายฝ่ายจึงกำลังรอลุ้นว่า ฝ่ายทหารจะยอมลดราวาศอกเพื่อให้กระบวนการนี้เดินหน้าหรือไม่
คนพื้นที่ขานรับ...กองทัพพร้อมหรือยัง?
จากการสำรวจความเห็นของคนในพื้นที่ทั้งนักวิชาการ นักธุรกิจ นักการศาสนา ผู้นำชุมชน และชาวบ้านทั่วไป ส่วนใหญ่ขานรับกับการใช้มาตรา 21 ดับไฟใต้
ผศ.เอกฉัตร วิทยอภิบาลกุล อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาราชภัฏยะลา กล่าวว่า การแก้ไขปัญหาผู้ก่อความไม่สงบต้องใช้กระบวนการทางสังคม หนึ่งคือสถาบันครอบครัว ต้องสร้างให้เข้มแข็ง กับอีกส่วนหนึ่งคือกระบวนการทางการเมืองตามมาตรา 21 ของ พ.ร.บ.ความมั่นคง
"การเปิดโอกาสให้ผู้หลงผิดเข้ามอบตัวและเข้าสู่กระบวนการฟื้นฟู แล้วส่งกลับคืนสู่สังคมอย่างมีคุณภาพ ผมคิดว่าเป็นนิมิตหมายที่ดีของรัฐบาลหากเดินหน้าทำจริง เพราะเป็นการนำมิติทางสังคมและการเมืองเป็นตัวนำในการแก้ไขปัญหา แต่สิ่งสำคัญคือต้องดูแลความปลอดภัยให้กับผู้ที่เข้ามอบตัวหรือให้ข้อมูลกับรัฐอย่างเต็มที่ด้วย" ผศ.เอกฉัตร ระบุ
ขณะที่ นายพจน์ ไพบูลย์เกษมสุทธิ ประธานหอการค้า 5 จังหวัดชายแดนภาคใต้ กล่าวว่า การนิรโทษกรรมนั้นอาจใช้ได้กับผู้ที่เคยก่อเหตุมาแล้ว ส่วนผู้ที่ยังไม่เคยก่อเหตุหรือไม่เคยกระทำความผิดเลย ย่อมนิรโทษกรรมหรือเข้ามอบตัวไม่ได้ และการจะนิรโทษกรรม ส่วนตัวคิดว่าน่าจะใช้เฉพาะกับผู้ที่ก่อเหตุไม่รุนแรง เช่น เผาตู้โทรศัพท์ หรือทำลายทรัพย์สิน แต่ถ้าก่อคดีอุกฉกรรจ์ เช่น ฆ่าคนบริสุทธิ์ ไม่น่าจะยกโทษให้ได้ มิฉะนั้นจะสร้างความไม่พอใจให้กับญาติพี่น้องของคนที่ถูกทำร้ายจนเสียชีวิต
นายนิมุ มะกาเจ ประธานสภาที่ปรึกษาเสริมสร้างสันติสุขจังหวัดยะลา กล่าวว่า การสร้างความมั่นใจเป็นสิ่งสำคัญ รัฐต้องสร้างความมั่นใจให้ผู้หลงผิดกล้าที่จะเข้ามอบตัว และถ้าพิสูจน์ได้ว่าบุคคลคนนั้นหลงผิดจริง หรือทำไปโดยรู้เท่าไม่ถึงการณ์ ก็ถือเป็นโอกาสที่จะได้กลับตัว ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อการรักษาความมั่นคง เชื่อว่าหากทำได้จริงจะสร้างความสงบสุขให้กลับคืนมาได้
นายหลี สาเมาะ กำนัน ต.ปากบาง อ.เทพา จ.สงขลา กล่าวว่า มาตรา 21 สามารถให้โอกาสกับผู้หลงผิดได้ เพราะทุกวันนี้มีปัญหาเช่นนี้เยอะมากในพื้นที่ แต่ก็ไม่มีใครสามารถทำอะไรได้นอกจากต้องให้กฎหมายตัดสิน ส่วนตัวเห็นว่าหากมีการใช้มาตรา 21 อาจคลี่คลายปัญหาในส่วนของผู้หลงผิดได้มากทีเดียว
เช่นเดียวกับ นายหมัด หมันแตะ กำนัน ต.นาทับ อ.จะนะ จ.สงขลา ที่กล่าวว่า การประกาศใช้มาตรา 21 น่าจะเป็นทางออกที่ดีของการแก้ปัญหาในพื้นที่ เพราะปัญหาหลักขณะนี้คือมีชาวบ้านผู้หลงผิดจำนวนมาก แต่ไม่มีช่องทางให้คนเหล่านั้นกลับตัวกลับใจโดยไม่ต้องรับโทษ
เมื่อทุกภาคส่วนล้วนขานรับ...คำตอบสุดท้ายจึงอยู่ที่ "กองทัพ" ว่าจะเลือกเล่นบทใด?!?
-----------------------------------------------------------------------------------------------------
ขอบคุณ : ภาพประกอบโดย จรูญ ทองนวล ช่างภาพมือรางวัลจากเนชั่น