เปิดรายงาน กมธ.ศก.วุฒิสภา ฉายภาพ “นโยบายประชานิยม” โซ่ผูกคอสู่หนี้สาธารณะ (1)

เป็นที่ทราบกันดีว่าประเทศกรีซประสบปัญหาหนี้สาธารณะเกินกว่า 100% ของ GDP และขาดดุลการคลังถึงร้อยละ 12 เช่นกัน จึงไม่มีศักยภาพชำระหนี้คืนได้ ทำให้ประสบปัญหาในเศรษฐกิจมหภาคอย่างรุนแรงและวิกฤติทางการเงินอย่างหนัก อาจถึงขั้นล้มละลายในอนาคต

ปรากฏการณ์และวิกฤติดังกล่าว เกิดจากรัฐบาลกรีซได้ผลัดกันขึ้นมาบริหารประเทศและใช้นโยบายประชานิยมให้ได้คะแนนนิยมจากประชาชน โดยมิได้คำนึงถึงผลกระทบและความเสี่ยงต่อฐานะการเงินการคลัง โดยเฉพาะหนี้สาธารณะที่เพิ่มสูงมาก ส่งผลให้เกิดปัญหาทางเศรษฐกิจและสังคมเป็นอย่างมาก จนบ้านเมืองไม่สามารถพัฒนาให้ก้าวหน้าได้

นับเป็นตัวอย่างที่ประเทศไทยจำเป็นต้องทบทวนและวิเคราะห์... โดยเฉพาะโครงการประชานิยมของรัฐบาลที่อาจส่งผลต่อการเพิ่มหนี้สาธารณะในอนาคต และอาจส่งผลไปสู่ปัญหาทางเศรษฐกิจ เช่น บางประเทศที่ประสบความล้มเหลวในการบริหารประเทศให้มีศักยภาพในการพัฒนาอย่างยั่งยืนได้

ประเด็นข้างต้นเป็นที่มาที่ คณะกรรมาธิการเศรษฐกิจ การพาณิชย์และอุตสาหกรรม วุฒิสภา ได้ติดตามและวิเคราะห์ รวมทั้งเชิญหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐและเอกชนรวม 14 หน่วยงานมาให้ข้อมูล โดยหนึ่งในนั้นมี ดร.วีรพงษ์ รามางกูร ที่ปรึกษาด้านเศรษฐกิจของนายกรัฐมนตรี มาร่วมด้วย โดยได้ผลสรุปจากการศึกษากว่า 13 หน้า แบ่งเป็น 2 เรื่อง ได้แก่

1.การพิจารณาศึกษาวิเคราะห์นโยบายประชานิยมของรัฐบาลที่ส่งผลกระทบต่อปัญหาเศรษฐกิจไทย

และ 2.ผลการศึกษากรณีของโครงการประชานิยมที่เกี่ยวกับนโยบายรัยจำนำข้าวเปลือกประจำปี 2554/55 ของรัฐบาล (ซึ่งจะกล่าวในตอนต่อไป)

ในตอนแรกนี้จะกล่าวถึงบทสรุปของผลการศึกษานโยบายประชานิยมที่ กมธ.เศรษฐกิจฯ มีบทสรุปว่า จากนโยบายดังกล่าว รัฐบาลจะต้องกู้เงินมาดำเนินโครงการตามสัญญาว่าจะให้กับประชาชน ส่งผลให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นทุกปี เพราะรัฐบาลมุ่งเน้นโครงการระยะสั้น ที่ไม่ยั่งยืนต่อการลดความเหลื่อมล้ำของสังคม นโยบายประชานิยม เช่น โครงการรับจำนำข้าวเปลือกอาจส่งผลกระทบต่อเกษตรกร สภาวการณ์หนี้สาธารณะและปัญหาเศรษฐกิจในอนาคต

ทั้งนี้ เมื่อใช้ประชานิยมในการหาเสียงและแถลงนโยบายต่อรัฐสภา ทำให้ส่วนราชการต้องจัดทำแผนปฏิบัติราชการประจำปี โดยผนวกโครงการประชานิยมรูปแบบต่างๆ ไว้ด้วย ซึ่งส่งผลต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ โดยเฉพาะกรณีกรณีตัวอย่างโครงการรับจำนำข้าวเปลือกและข้าวหอมมะลิ อันเป็นนโยบายของรัฐบาล ในขณะที่งบประมาณรายได้ไม่เพียงพอจึงจัดทำงบประมาณขาดดุล เพื่อกู้เงินมาทำโครงการเป็นรายจ่ายเพิ่มเติมทุกปี

และหากทุกรัฐบาลใช้นโยบายประชานิยมโดยไม่ตระหนักถึงความเสี่ยงของประเทศ ในส่วนของหนี้สาธารณะที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นทุกปี อาจทำให้ประเทศไทยมีสภาพการณ์เช่นเดียวกับประเทศกรีซได้...

ประเด็นปัญหาหลักๆ ที่ กมธ.เศรษฐกิจฯ ต้องการฉายภาพให้เห็น คือ

1.รัฐบาลใช้ความหมายของประชานิยม 'ผิด' ไปจากอดีต โดยเน้นเป็น 'นโยบายการเมืองกึ่งเศรษฐกิจ เน้นมาตรการระยะสั้นที่ถูกใจคนจน/คนรากหญ้า โดยไม่สนใจผลกระทบในระยะยาว' ซึ่งในอดีต ประชานิยม หมายถึง 'นโยบายที่มุ่งลดความเหลื่อมล้ำ' ดูแลคนจน หรือผู้มีรายได้น้อย ลดความได้เปรียบของชนชั้นนายทุนร่ำรวย มีลักษณะเป็นนโยบายด้านเศรษฐกิจเป็นหลัก และมีจุดมุ่งหมายดีในระยะยาว

2.รัฐบาลหาเสียง และสัญญาว่าจะให้ด้วยโครงการประชานิยมหลากหลาย เมื่อเข้ามาเป็นรัฐบาลบริหารประเทศ ก็แถลงนโยบายต่อรัฐสภา รวมถึงสอดแทรกโครงการประชานิยมไว้ด้วย ซึ่งถือได้ว่าเป็นพันธกิจของหน่วยราชการที่ต้องปฏิบัติโดยต้องบรรจุไว้ในแผนปฏิบัติราชการประจำปี

หากงบประมาณมีไม่เพียงพอรัฐบาลก็จะใช้วิธี ตั้งงบประมาณขาดดุลโดยรวมเอาโครงการประชานิยมไว้ด้วย เพื่อออก พ.ร.บ. หรือ พ.ร.ก.กู้เงินมาชดเชยในส่วนของงบประมาณที่ขาดไป ซึ่งจะส่งผลให้จำนวนหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น

3.ข้อมูลของสำนักบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง ได้ประเมินหนี้สาธารณะของงบประเทศไทยปัจจุบัน ณ วันที่ 30 เมษายน 2555 มีหนี้สาธารณะ 42.4% ปลายปี 2555 จะเพิ่มเป็น 48% ปี 2556 เพิ่มเป็น 50.7% ปี 2557 เพิ่มเป็น 52.6% ปี 2558 เพิ่มเป็น 53.8% และปี 2559 จะเพิ่มเป็น 53.9% ของ GDP ซึ่งไม่เกิน 60% ของ GDP ส่วนการจ่ายชำระคืนปัจจุบันอยู่ที่ 11.6% ซึ่งไม่เกินกรอบ 15%

4.หนี้ในธนาคารเฉพาะกิจอีก 8 แห่ง รวมถึงสหกรณ์ออมทรัพย์ยังไม่มีตัวเลขที่ชัดเจนและยังไม่ได้นำมารวมกับหนี้สาธารณะ หนี้ส่วนนี้อาจมีปัญหาและถูกนำรวมเป็นหนี้สาธารณะเพิ่มได้ในอนาคต

5.กรอบวงเงินหนี้สาธารณะไม่เกิน 60% ของ GDP เป็นเพียง Guide Line ที่ใช้เป็นแนวทางปฏิบัติมิใช่กฎหมาย หากมีความจำเป็นอาจกู้เพิ่ม เกิดหนี้สาธารณะเกินกว่าร้อยละ 60 ได้ ในขณะที่รัฐบาลจัดโครงการประชานิยมทุกปี และตั้งงบประมาณขาดดุล อาจกู้เพิ่มเติมจนเกิน 60% โดยเฉพาะโครงการรับจำนำข้าวเปลือกที่รับจำนำในราคาสูงกว่าตลาดประมาณ 40% อาจส่งผลให้ต้นทุนสูง ไม่สามารถระบายข้าวออกในราคาตลาดโลกได้ หากขายขาดทุนจะเกิดภาวะหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น เพราะ ธกส.ต้องกู้เงินมาให้เกษตรกรกู้

6.ประชานิยมที่เน้นนโยบายการเมืองไม่ส่งผลระยะยาวและยั่งยืนแก่คนยากจนหรือผู้มีรายได้ต่ำ จะมีผลกระทบต่อเศรษฐกิจมหภาค เกิดความเสี่ยงหลายด้าน เช่น ภาวะเงินเฟ้อ หนี้สาธารณะเพิ่ม ทำลายกลไกตลาดและกระทบต่อฐานะการคลัง

7.ประชานิยมอาจสร้างภาระหนี้เพิ่มให้แก่ประชาชนเพิ่มมากขึ้น เช่น บ้านหลังแรก รถคันแรก บัตรเครดิตเกษตรกร เป็นต้น

8.การเพิ่มค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาททั่วประเทศ จะทำให้ผู้ใช้แรงงานไร้ฝีมือมีเงินเหลือที่จับจ่ายใช้สอยได้มากขึ้น ส่งผลส่วนดีไปสู่ระบบเศรษฐกิจและการเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มได้บ้าง แต่คุณภาพแรงงานไทยโดยเฉพาะในสถานประกอบการ SMEs เปรียบเทียบกับประเทศอาเซียนด้วยกันแล้วคุณภาพแรงงานไทยตกจากอันดับ 1 ไปอยู่อันดับ 5 โดยเวียดนามแซงขึ้นมาเป็นอันดับ 1 รวมถึงสถิติในรอบ 20 ปี (2523-2543) พบว่า คุณภาพแรงงานไทยต่อ GDP ติดลบ 7.25% ในขณะที่หลายประเทศมีอัตราเพิ่มเป็นบวก ตั้งแต่ 3-26% หากเพิ่มค่าแรงไม่สัมพันธ์กับผลิตภาพจะทำให้แรงงานไทยคุณภาพไม่ได้รับการพัฒนา

9. กกต.มีกรอบภายใต้กฎหมายเฉพาะการเลือกตั้งท้องถิ่นโดยประชานิยมกระทำได้ภายใต้อำนาจ และงบประมาณของท้องถิ่นที่มีอยู่ แต่การเลือกตั้งระดับชาติ ไม่มีกฎหมายรองรับที่จะยับยั้งนโยบายประชานิยมระดับรัฐบาลได้ เพราะไม่ได้จำกัดอำนาจหน้าที่เหมือนกับท้องถิ่น เพียงแต่เมื่อแถลงนโยบายต่อรัฐสภาแล้ว ต้องปฏิบัติให้ได้

10.นโยบายประชานิยม อาจทำให้เกิดช่องว่างในการทุจริตได้ เพราะรัฐบาลขาดการประเมินประสิทธิภาพการใช้งบประมาณอย่างเป็นระบบ เมื่อเปรียบเทียบกับภาคเอกชน ทำให้การใช้งบประมาณขาดประสิทธิภาพและประสิทธิผล งบประมาณสูญเสียไปกับการทุจริตคอร์รัปชั่นจำนวนมาก

ท้ายที่สุด กมธ.เศรษฐกิจฯ ชี้แสงสว่างปลายอุโมงค์ เพื่ออนาคตเศรษฐกิจไทย ด้วยข้อเสนอแนะสั้นๆ ไว้ว่า...

1.รัฐบาลหรือพรรคกรเมืองที่เข้ามาบริหารประเทศ พึงใช้โครงการประชานิยมที่มุ่งลดความเหลื่อมล้ำ เพื่อดูแลคนยากจนหรือผู้มีรายได้น้อย ลดความได้เปรียบของชนชั้นทุนร่ำรวย มีลักษณะเป็นนโยบายด้านเศรษฐกิจ เพื่อยกระดับรายได้ที่เป็นช่องว่างของสังคมระยะยาว และมีความยั่งยืน โดยใช้หลักเศรษฐกิจพอเพียงที่ต้องพิจารณาสถานภาพการเงิน การคลัง มิให้เกิดหนี้สาธารณะเกินกรอบมาตรฐานหนี้สาธารณะของประเทศ

2.รัฐบาลพึงทบทวนโครงการประชานิยมทุกโครงการ ที่อาจส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจมหภาค ที่อาจมีความเสี่ยง ภาวะเงินเฟ้อ ภาระหนี้ของประชาชน เพิ่มหนี้สาธารณะ บิดเบือนกลไกตลาด การทุจริตคอร์รัปชั่น รวมถึงกระทบกับสภานะการเงินการคลังของประเทศ เพื่อวิเคราะห์ปรับปรุงแนวทางปฏิบัติมิให้ผิดพลาดและส่งผลต่อความเสียหายในภายหลัง เช่น โครงการรับจำนำข้าวเปลือกเจ้า เป็นต้น

3.คณะกรรมการการเลือกตั้ง พึงพิจารณากรอบขอบเขตการหาเสียงในกรเลือกตั้งระดับชาติว่าด้วยนโยบายประชานิยม ให้แก่ทุกพรรคการเมือง มิให้หาเสียงโดยสัญญาว่าจะให้อยู่ในขอบเขตที่สามารถกระทำได้ โดยเน้นคนยากจนเป็นศูนย์กลางในการพัฒนาอย่างแท้จริง

4.รัฐบาลพึงคุมหนี้สาธารณะมิให้เกินกรอบมาตรฐานร้อยละ 60 และควรเป็นการกู้ เพื่อนำมาพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานระยะยาวที่มุ่งมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจระยะยาวและเพิ่มศักยภาพการแข่งขัน เช่น สนามบิน รถไฟฟ้า รถไฟความเร็วสูง ท่าเรือน้ำลึก ถนน เป็นต้น

5.รัฐบาลพึงทบทวนในการปรับปรุงโครงการประชานิยมไปสู่โครงการสวัสดิการสังคมที่สามารถเข้าถึงคนยาจนและการมีส่วนร่วมในการจัดสวัสดิการ และสอดคล้องกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ และทำการใช้จ่ายเพื่อนโยบายประชานิยมมาจัดสวัสดิการดังกล่าวแทน

6.ระบบสวัสดิการมีข้อดีเหนือกว่านโยบายประชานิยม ดังแสดงเปรียบเทียบในประเด็นหลักๆ ดังตารางต่อไปนี้

หมายเหตุ : ในวันที่ 22 ตุลาคม 2555 เวลา 14.00 น. คณะกรรมาธิการเศรษฐกิจ การพาณิชย์และอุตสาหกรรม วุฒิสภา จะจัดแถลงข่าวเรื่องผลการศึกษาทั้ง 2 เรื่องอย่างเป็นทางการ ณ ห้องประชุมกรรมาธิการ 309 อาคารรัฐสภา 2