เปิดบันทึก "ถาวร เสนเนียม" บทเรียน "ฟิลิปปินส์" เทียบชายแดนใต้
ข่าวฮือฮาในแวดวงอาเซียนในห้วงต้นเดือน ต.ค. คงหนีไม่พ้นกรณีที่รัฐบาลฟิลิปปินส์บรรลุข้อตกลงสันติภาพขั้นต้นกับกลุ่มแนวร่วมปลดปล่อยอิสลามิกโมโร หรือ เอ็มไอแอลเอฟ (The Moro Islamic Liberation Front ; MILF) หลังจากสู้รบกันมานานกว่า 40 ปี ในฐานะที่เป็นกลุ่มต่อต้านรัฐบาลกลุ่มใหญ่ที่สุดของประเทศ และต้องการแบ่งแยกดินแดนทางตอนใต้โดยเฉพาะเกาะมินดาเนาเพื่อตั้งรัฐอิสระ
แม้ผู้เชี่ยวชาญหลายคนในเมืองไทยจะยืนยันว่า "โมเดลเจรจาสันติภาพ" ที่สามารถยุติปัญหาความขัดแย้งในฟิลิปปินส์ ไม่อาจนำมาใช้กับกรณีสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ของไทยได้ เพราะรากเหง้าและบริบทของปัญหามีความแตกต่างกันค่อนข้างมาก โดยเฉพาะกลุ่มผู้ก่อการในภาคใต้ของไทยยังไม่ได้ประกาศตัวเป็น "องค์กร" ที่ชัดเจนจนสามารถเปิดโต๊ะเจรจาได้ ทว่าประสบการณ์การแก้ปัญหาของฟิลิปปินส์ในหลายๆ มิติ ก็น่าจะเป็นประโยชน์กับไทยไม่น้อย
เมื่อปลายเดือน ส.ค.ที่่ผ่านมา ก่อนการประกาศความสำเร็จในข้อตกลงสันติภาพของ นายเบนิกโน อากิโน ประธานาธิบดีฟิลิปปินส์เพียงเดือนเศษ มีคณะเจ้าหน้าที่อาวุโสจากประเทศไทยเดินทางไปศึกษาดูงานที่มินดาเนา ภายใต้โครงการ "บทเรียนการให้ความช่วยเหลือด้านการพัฒนาในพื้นที่ความขัดแย้ง" จัดโดยมูลนิธิเอเซีย และมีธนาคารโลกเป็นผู้สนับสนุน
หนึ่งในผู้ร่วมคณะศึกษาดูงาน คือ นายถาวร เสนเนียม รองหัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ อดีตรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทย กำกับดูแลปัญหาภาคใต้ในรัฐบาลชุดที่แล้ว และนายถาวรได้ทำบันทึกสรุปข้อมูลการศึกษาดูงานเอาไว้ ซึ่งหลายๆ ส่วนเป็นการสรุปบทเรียนการจัดการปัญหาความขัดแย้งในฟิลิปปินส์ เทียบเคียงกับปัญหาชายแดนภาคใต้ของไทยด้วย
บันทึกของนายถาวรจึงมีความน่าสนใจไม่น้อยในยามที่สถานการณ์ภาคใต้ยังลูกผีลูกคน และยังสับสนในยุทธศาสตร์
"ทีมข่าวอิศรา" สรุปสาระสำคัญมานำเสนอ เริ่มจากประเด็นประวัติศาสตร์ของความขัดแย้งของฟิลิปปินส์ ดังนี้
- ดินแดนของกลุ่มชาติพันธุ์โมโรครอบคลุมเกาะแก่งทางภาคใต้ของฟิลิปปินส์ โดยเฉพาะเกาะมินดาเนา ชาวโมโรรับศาสนาอิสลามตั้งแต่ ค.ศ.1210 และต่อต้านการเป็นอาณานิคมทั้งของสเปนและสหรัฐอเมริกามาตลอดหลายศตวรรษ
- การต่อสู้ของชาวโมโร แบ่งออกเป็น 3 ช่วงเวลา คือ 1.การต่อต้านการรุกรานของจักรวรรดินิยมสเปน (ระหว่าง ค.ศ.1521-1898) เป็นเวลา 377 ปี 2.การต่อต้านนักล่าอาณานิคมชาวอเมริกัน (ระหว่าง ค.ศ.1898-1946) เป็นเวลา 47 ปี หลังจากสเปนยอมให้สหรัฐอเมริกาเข้าไปปกครองฟิลิปปินส์ รวมทั้งเกาะมินดาเนาและซูลูตามสนธิสัญญาปารีส (Treaty of Paris) และ 3.การต่อต้านรัฐบาลฟิลิปปินส์ (ตั้งแต่ ค.ศ.1970 - ปัจจุบัน)
- การต่อต้านรัฐบาลฟิลิปปินส์หลังได้รับเอกราช เริ่มตั้งแต่ ค.ศ.1970 ถึงปัจจุบัน โดยช่วงต้นของความขัดแย้ง รัฐบาลมะนิลาใช้วิธีส่งเสริมให้ชาวคริสต์ที่อาศัยอยู่ในเกาะลูซอน (Luzon) และวิสายาส์ (Visayas) ซึ่งเป็นเกาะที่มีประชากรหนาแน่น อพยพไปตั้งรกรากในเกาะมินดาเนา เพื่อหวังให้เกิดการกลมกลืนทางวัฒนธรรมกับชาวโมโรและชนพื้นเมืองเผ่าลูมาด แต่กลับสร้างความขัดแย้งมากขึ้น เนื่องจากชาวคริสต์ได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาลฟิลิปปินส์ให้เข้าไปยึดกุมตำแหน่งสำคัญทางการเมืองและเศรษฐกิจจากชาวมุสลิมโมโรที่เป็นเจ้าของพื้นที่เดิม
- ช่วงปลายทศวรรษที่ 60 (ค.ศ.1960-1969) ได้มีการจัดตั้ง แนวร่วมปลดปล่อยแห่งชาติโมโร หรือ เอ็มเอ็นแอลเอฟ (The Moro National Liberation Front; MNLF) เพื่อต่อสู้ด้วยอาวุธกับรัฐบาลฟิลิปปินส์ เป้าหมายคือการแบ่งแยกดินแดนตั้งรัฐอิสระ ทำให้มีผู้คนล้มตายกว่า 6 หมื่นคน และประชาชนหลายแสนคนต้องอพยพย้ายถิ่นฐาน
- ค.ศ.1972 นายเฟอร์ดินานด์ มาร์กอส ประธานาธิบดีฟิลิปปินส์ ประกาศกฎอัยการศึกครอบคลุมพื้นที่มินดาเนา พร้อมเพิ่มกำลังทหารในการต่อสู้กับกลุ่มเอ็มเอ็นแอลเอฟ
- ค.ศ.1976 ลิเบียได้เข้ามาเป็นคนกลางไกล่เกลี่ยปัญหา ผลคือ "ข้อตกลงทริโปลี" (Tripoli Agreement) ให้ตั้งเขตปกครองตนเองในมินดาเนา พื้นที่ 13 จังหวัด 9 เมือง แต่ยังอยู่ใต้อธิปไตยของฟิลิปปินส์ อย่างไรก็ดี ภายหลังรัฐบาลฟิลิปปินส์ไม่ทำตามข้อตกลง จนเกิดการสู้รบกันอีกครั้ง
- ค.ศ.1989-1996 (ยุคประธานาธิบดีคอราซอน อาคิโน่ และประธานาธิบดีฟิเดล รามอส) รัฐบาลฟิลิปปินส์และกลุ่มเอ็มเอ็นแอลเอฟ กลับมาเจรจากัน และยืนยันปฏิบัติตามข้อตกลงทริโปลี ตั้ง "เขตปกครองตนเองมินดาเนา" (Autonomous Region of Muslim Mindanao ; ARMM) แต่เน้นเฉพาะจังหวัดที่มีมุสลิมมากที่สุด 5 จังหวัด ประกอบด้วยจังหวัดมากินดาเนา ลาเนาเดลซู ซูลู ทาวี-ทาวี และบาซิลัน แต่ในอีกด้านหนึ่งก็มีความแตกแยกทางความคิดในกลุ่มเอ็มเอ็นแอลเอฟ ทำให้กลุ่มมุสลิมที่เน้นศาสนาและต้องการตั้งรัฐอิสลามแยกตัวออกมาตั้งกลุ่มใหม่ คือ เอ็มไอแอลเอฟ (The Moro Islamic Liberation Front ; MILF)
- ค.ศ.2000 ประธานาธิบดีโจเซฟ เอสตราด้า สั่งโจมตีค่ายทหารของกลุ่มเอ็มไอแอลเอฟมากกว่า 47 ค่าย ทำให้ผู้นำกลุ่มเอ็มไอแอลเอฟประกาศทำญิฮาดกับรัฐบาลฟิลิปปินส์
- ค.ศ.2003 ประธานาธิบดีอาร์โรโย ได้ขอให้รัฐบาลมาเลเซียเป็นตัวกลางในการพูดคุย จนได้ข้อตกลงร่วมกันกับกลุ่มเอ็มไอแอลเอฟจำนวน 4 ข้อ หลักๆ คือการตั้งเขตปกครองตนเองภายใต้อธิปไตยของฟิลิปปินส์ แต่ข้อตกลงดังกล่าวทำให้ชาวคริสเตียนและกลุ่มชาติพันธุ์อื่นๆ (โดยเฉพาะที่อยู่ในพื้นที่มินดาเนา) กังวลว่าจะต้องอยู่ภายใต้การปกครองของมุสลิมโมโร และต้องสูญเสียดินแดนที่ตนเองครอบครองอยู่เดิมไป ทำให้เกิดการเคลื่อนไหวคัดค้าน
ต่อมามีนักการเมืองท้องถิ่นชาวคริสเตียนทำเรื่องฟ้องร้องต่อศาลฎีกาว่าข้อตกลงระหว่างรัฐบาลฟิลิปปินส์กับกลุ่มเอ็มไอแอลเอฟไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ขาดการปรึกษาหารือกับประชาชน กระทั่งศาลฎีกามีคำพิพากษาเมื่อวันที่ 14 ต.ค.2008 ว่าข้อตกลงดังกล่าวขัดต่อรัฐธรรมนูญ ทำให้กระบวนการสันติภาพสะดุด และเกิดการสู้รบระลอกใหม่
- ค.ศ.2010 ประธานาธิบดีเบนิกโน อากีโนที่ 3 ได้รับเลือกให้เป็นประธานาธิบดีคนที่ 15 ของฟิลิปปินส์ โดยหนึ่งในนโยบายที่สำคัญและเป็นวาระแห่งชาติ คือการเจรจากับกลุ่มแบ่งแยกดินแดนภาคใต้ ซึ่งประธานาธิบดีเบนิกโนก็ดำเนินการต่อเนื่องมา โดยมีมาเลเซียเป็นตัวกลาง กระทั่งประสบความสำเร็จ บรรลุข้อตกลงสันติภาพเบื้องต้นเมื่อต้นเดือน ต.ค.2012
สำหรับปัจจัยพื้นฐานของความขัดแย้ง ในบันทึกของนายถาวร สรุปว่ามีหลายปัจจัย แต่ที่สำคัญที่สุดคือการตั้งถิ่นฐานของชาวคริสเตียนในมินดาเนาก่อให้เกิดความขัดแย้งกับชาวมุสลิมในพื้นที่ และร้าวลึกจนเกิดการก่อตั้งกลุ่มต่อสู้เพื่อแบ่งแยกดินแดน เพราะชาวมุสลิมในมินดาเนารู้สึกว่าตนเองเป็นพลเมืองชั้นสอง ไม่ได้รับความเป็นธรรมจากรัฐ ไม่ไว้วางใจเจ้าหน้าที่และหน่วยงานของรัฐ
จากประสบการณ์ของฟิลิปปินส์ได้นำมาสู่การสรุปบทเรียนและวางยุทธศาสตร์การแก้ไขปัญหาใหม่ มีกรอบคิดดังนี้
- ต้องมียุทธศาสตร์การแก้ไขปัญหาที่ชัดเจน
- การพัฒนาทั้งด้านเศรษฐกิจและสังคมต้องให้ชนพื้นเมืองมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง
- ปฏิรูปงานด้านความมั่นคง กองทัพต้องมีความโปร่งใสในเรื่องงบประมาณ เคารพหลักกฎหมาย และเคารพสิทธิมนุษยชน มีขนาดกองกำลังที่เหมาะสม มีบุคลากรจากหลากหลายชาติพันธุ์ พร้อมทั้งให้ตำรวจมีบทบาทและความรับผิดชอบในภารกิจด้านความมั่นคงภายใน
- ปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมเพื่อให้ความเป็นธรรมอย่างเท่าเทียม
จากข้อมูลปัญหาและการดำเนินนโยบายของรัฐบาล เมื่อนำมาเทียบกับปัญหาความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ของไทย สามารถสรุปบทเรียนในส่วนที่มีความคล้ายคลึงกันได้ดังนี้
1.ปัญหาการไม่ได้รับความเป็นธรรม อัตลักษณ์ ชาติพันธุ์ ความด้อยพัฒนา ความยากจน ปัญหาการว่างงาน การศึกษา ยาเสพติด ธุรกิจผิดกฎหมาย และการเมือง ยังเป็นอุปสรรคสำคัญในการแก้ปัญหาและพัฒนาจังหวัดในพื้นที่ภาคใต้ของทั้งสองประเทศ
2.ยุทธศาสตร์และนโยบายที่ไม่ชัดเจนและต่อเนื่องของรัฐบาล ไม่ก่อให้เกิดผลดีในการลดปัญหาความขัดแย้ง
3.การใช้กำลังทหารปราบปรามกลุ่มผู้ก่อความไม่สงบในพื้นที่ความขัดแย้ง ไม่ได้ทำให้ปัญหาความรุนแรงลดลง
4.การใช้กฎหมายพิเศษไม่ได้เป็นเงื่อนไขสำคัญที่ทำให้ความรุนแรงในพื้นที่ลดลง แต่กลับสร้างความหวาดกลัวหวาดระแวงให้กับประชาชนในพื้นที่ความขัดแย้ง
5.องค์กรภาคประชาสังคมมีส่วนสำคัญในการแก้ไขปัญหาความขัดแย้ง เพราะจะเป็นตัวกลางในการรับ-ส่งข้อมูลระหว่างรัฐกับประชาชน
6.การกำหนดบทบาทของหน่วยงานด้านความมั่นคงเป็นเงื่อนไขสำคัญในการแก้ไขปัญหาและการพัฒนาในพื้นที่ความขัดแย้ง
7.การพัฒนาและแก้ไขปัญหาในพื้นที่ความขัดแย้งซึ่งประชากรส่วนใหญ่นับถือศาสนาอิสลาม ต้องไม่ละเลยการพัฒนาและแก้ไขปัญหาชนกลุ่มน้อยหรือผู้ที่นับถือศาสนาอื่น
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
บรรยายภาพ : นายถาวร เสนเนียม ขณะให้สัมภาษณ์ที่รัฐสภา (ภาพโดย ปกรณ์ พึ่งเนตร)