สำนักงบชำแหละขุมทรัพย์ดับไฟใต้ “ไร้แผนงาน-ขาดตัวชี้วัด"

โต๊ะข่าวภาคใต้ สถาบันอิศรา

รายงานของสำนักงบประมาณเกี่ยวกับปัญหาอุปสรรคในการบริหารงบประมาณในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ สะท้อนชัดว่าการจัดงบประมาณของรัฐตั้งแต่ปี 2550-2552 ยังมีปัญหาเรื่องเอกภาพของหน่วยงาน ขาดการบูรณาการแผนงานและโครงการในภาพรวม รวมทั้งไม่มีตัวชี้วัดที่ดีพอในการประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผลของเม็ดเงินที่ถูกใช้ผ่านแผนงานและโครงการต่างๆ

          สอดคล้องกับความเห็นของ นายนิพนธ์ บุญญามณี รองประธานคณะกรรมาธิการติดตามการบริหารงบประมาณ สภาผู้แทนราษฎร ที่ระบุว่าการจัดงบประมาณในอดีตยังให้น้ำหนักกับงานด้านความมั่นคงมากเกินไป ไม่สมดุลกับงานพัฒนา ขัดกับยุทธศาสตร์ "การเมืองนำการทหาร" แต่การจัดงบประมาณในปีล่าสุดคือปี 2553 ได้ปรับปรุงไปในแนวทางที่ดีขึ้นแล้ว

          สำนักงบประมาณได้จัดทำรายงานปัญหาอุปสรรคในการบริหารงบประมาณในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ ระหว่างปีงบประมาณ 2550-2552 พบประเด็นที่ต้องแก้ไขดังนี้

          ประการที่หนึ่ง ปี 2550 ได้มีการจัดตั้งศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) ให้เป็นหน่วยรับผิดชอบงานด้านพัฒนา และจัดตั้งกองบัญชาการผสมพลเรือนตำรวจทหาร (พตท.) เป็นหน่วยรับผิดชอบงานด้านความมั่นคง เพื่อให้การดำเนินงานแก้ไขปัญหาเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ สามารถระงับและคลี่คลายปัญหาความไม่สงบในพื้นที่ได้อย่างมีประสิทธิผลและเกิดความสมานฉันท์ในการดำเนินงานของเจ้าหน้าที่รัฐ มีการบูรณาการ มีเอกภาพในการปฏิบัติงานเชิงรุกที่มีประสิทธิภาพ

          ทั้งนี้ หน่วยงานที่รับผิดชอบสูงสุดของฝ่ายปฏิบัติ คือ กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (เดิม) หรือ กอ.รมน. มีอำนาจบังคับบัญชาข้าราชการและการดำเนินงานของ พตท. ทั้งยังมีอำนาจหน้าที่จัดทำแผนงาน โครงการ และการจัดตั้งงบประมาณของส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนประสานงาน ติดตามและประเมินผลเพื่อจัดทำเป็นแผนการดำเนินงานเสนอต่อที่ประชุม กอ.รมน. เพื่อขอรับการสนับสนุนงบประมาณ

          แต่เนื่องจากปี 2550 เป็นปีแรกที่ใช้ระบบของบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2550 ในระบบดังกล่าวนี้ รัฐบาลจึงได้จัดสรรงบประมาณนอกเหนือจากงบปกติของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องไว้ในงบกลาง รายการค่าใช้จ่ายในการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้อีกจำนวน 5,900 ล้านบาท โดยสำนักงบประมาณได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีปฏิบัติเกี่ยวกับการบริหารงบประมาณ งบกลาง รายการค่าใช้จ่ายในการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ ภายใต้การบริหารจัดการของ กอ.รมน. ทั้งนี้เพื่อให้การบริหารงบประมาณ และงบกลางรายการนี้มีความคล่องตัวในการบริหารจัดการ

แผนใช้งบไม่ชัด-มุ่งแต่งานมั่นคง

          อย่างไรก็ดี ผลการดำเนินงานที่ผ่านมา พบว่าในปีงบประมาณ พ.ศ.2550 เป็นระยะเริ่มต้น กอ.รมน.จึงยังไม่มีความชัดเจนในเรื่องการบูรณาการด้านการจัดทำแผนการปฏิบัติงานและแผนการใช้จ่ายงบประมาณ ดังนั้นการใช้จ่ายงบประมาณจึงเป็นเพียงการแก้ปัญหาเฉพาะเรื่องและปัญหาเฉพาะหน้าเท่านั้น โดยเน้นเรื่องความมั่นคงเป็นหลัก

          ต่อมาในปี 2551 ได้มีการตรากฎหมายจัดตั้ง กอ.รมน. (ใหม่) ขึ้นเป็นหน่วยรับงบประมาณ (พระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ.2551) โดยขึ้นตรงกับนายกรัฐมนตรี ซึ่งทำให้การดำเนินงานในปี 2551 มีเสถียรภาพและมีความชัดเจนมากขึ้น

ต่างคนต่างของบ-ต่างคนต่างใช้

          ประการที่สอง ปัญหาส่วนใหญ่เกิดขึ้นจากแผนงาน/โครงการที่มีหลายหน่วยงานดำเนินการ ทำให้ขาดการบูรณาการในภาพรวม หลายหน่วยงานต่างคนต่างของบประมาณ ไม่ได้มีการประสานงานร่วมกันอย่างจริงจัง นอกจากนั้นแผนงาน/โครงการดังกล่าวยังไม่มีการกำหนดตัวชี้วัดผลการดำเนินงานที่ชัดเจน จึงเป็นการยากในการติดตามความก้าวหน้าหรือผลสำเร็จของแผนงาน/โครงการ

          ในปี 2551 ศอ.บต.ได้จัดทำแผนพัฒนาในเขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจจังหวัดชายแดนภาคใต้ โดยร่วมกับหน่วยงานต่างๆ ที่ดำเนินงานในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ จัดทำแผนระยะ 2552-2554 แต่การจัดทำแผนดังกล่าวก็ล่าช้า ทำให้การเสนอแผนฯไม่ทันกับกระบวนการจัดทำงบประมาณตามปฏิทินงบประมาณ ส่งผลให้แม้จัดทำแผนฯขึ้นแล้ว แต่ก็ใช้ไม่ทันกับงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2552

จี้ กอ.รมน.ประเมิน-กำหนดตัวชี้วัด

          รายงานของสำนักงบประมาณยังเสนอแนวทางแก้ไขเอาไว้ดังนี้ 

          1.เพื่อให้การจัดสรรงบประมาณในแต่ละปีมีความโปร่งใสและมีประสิทธิภาพมากขึ้น สอดคล้องกับสถานการณ์ความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ จึงจำเป็นต้องมีการประเมินผลโครงการต่างๆ ที่ได้รับการจัดสรรงบประมาณไปแล้ว โดยหน่วยงานเจ้าภาพ คือ กอ.รมน. (กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร ตามโครงสร้างกฎหมายใหม่) และ พตท.ควรร่วมกันประเมินสถานการณ์ของโครงการที่ได้ดำเนินการไปแล้ว 

          นอกจากนี้ ยังต้องจัดทำรายงานด้านการเงินที่เกี่ยวกับการบริหารจัดการงบประมาณตามหลักเกณฑ์และวิธีปฏิบัติที่สำนักงบประมาณได้มอบหมาย ให้กับผู้อำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (ผอ.รมน. หมายถึงนายกรัฐมนตรี) อย่างสม่ำเสมอด้วย

          2.เพื่อให้งบประมาณการแก้ไขปัญหาและพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้สามารถวัดผลสำเร็จการดำเนินงานตามแผนงานและโครงการได้อย่างเป็นรูปธรรม หน่วยงานที่เกี่ยวข้องควรได้มีการหารือกันเพื่อกำหนดผลผลิตและตัวชี้วัดที่ชัดเจนในทุกมิติ ไม่ว่าจะเป็นตัวชี้วัดเชิงปริมาณ เชิงคุณภาพ เชิงเวลา และตัวชี้วัดเชิงค่าใช้จ่าย เพื่อให้สามารถประเมินผลประสิทธิภาพและประสิทธิผลของแผนงานและโครงการได้ในระดับหนึ่ง 

          ขณะเดียวกันก็ควรจัดประชุมหารือร่วมกันระหว่างส่วนราชการที่ดำเนินงานในจังหวัดชายแดนภาคใต้ เพื่อหาวิธีการเร่งรัดการดำเนินงานและการใช้จ่ายงบประมาณของหน่วยงาน รวมทั้งประเมินผลการดำเนินงานเพื่อสามารถดำเนินงานให้บรรลุวัตถุประสงค์ของแผนงานและโครงการตามแผนที่กำหนดไว้

งบดับไฟใต้ 7 ปีงบประมาณพุ่ง 1.25 แสนล้าน

          รายงานของสำนักงบประมาณ สอดคล้องกับความเห็นของ นายนิพนธ์ บุญญามณี รองประธานคณะกรรมาธิการ (กมธ.) ติดตามการบริหารงบประมาณ สภาผู้แทนราษฎร ในฐานะประธานคณะอนุกรรมาธิการติดตามงบภาคใต้ โดย นายนิพนธ์ ชี้ว่า งบประมาณที่ใช้ในภารกิจดับไฟใต้จนถึงขณะนี้รวม 7 ปีงบประมาณ (2547-2553) จำนวน 1.25 แสนล้านบาท ต้องยอมรับว่ามากพอสมควร แต่ทิศทางการจัดงบที่ผ่านมาตั้งแต่ปี 2547 จนถึงปี 2552 มีปัญหาเรื่องทิศทาง คือให้น้ำหนักกับงานด้านความมั่นคงมากเกินไป

          ยกตัวอย่าง งบประมาณปี 2547-2552 หรือห้วงเวลา 6 ปี ใช้งบประมาณดับไฟใต้ไปแล้วทั้งสิ้น 1.09  แสนล้านบาท เมื่อพิจารณาในรายละเอียดจะพบว่าแยกเป็นงบด้านความมั่นคง 51,385 ล้านบาท และงบพัฒนา 58,011 ล้านบาท จะเห็นได้ว่าสัดส่วนงบพัฒนากับความมั่นคงเกือบจะเท่ากัน ทั้งๆ ที่รัฐบาลมุ่งยุทธศาสตร์ "การเมืองนำการทหาร" อย่างชัดเจน

          นอกจากนั้น หากพิจารณาเฉพาะปีงบประมาณ 2552 จะพบว่ากระทรวงกลาโหม กับ กอ.รมน. ได้รับงบประมาณเป็นสัดส่วนถึง 56% ของงบดับไฟใต้ทั้งหมด กล่าวคือจากยอดรวมงบประมาณปี 2552 ทั้งสิ้น 27,547 ล้านบาท กระทรวงกลาโหมได้รับการจัดสรร 7,824 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 28.40 และสำนักนายกรัฐมนตรี (รวม กอ.รมน.) ได้รับการจัดสรร 7,656 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 27.79 (เฉพาะ กอ.รมน. 7,535 ล้านบาท) 

          นายนิพนธ์ ชี้ว่า ทิศทางการจัดงบประมาณดังกล่าวสอดคล้องกับการจัดโครงสร้างหน่วยงานแก้ไขปัญหาที่ใช้ กอ.รมน.ภาค 4 เป็นหน่วยนำ โดยที่หน่วยปฏิบัติอื่นๆ ทั้งตำรวจ ฝ่ายปกครอง และ ศอ.บต.ซึ่งควรจะเป็นหัวหอกในด้านงานพัฒนาและสร้างความเข้าใจ ล้วนอยู่ใต้การบังคับบัญชาของ กอ.รมน.ทั้งสิ้น 

          "ผมถามว่า ศอ.บต.ได้รับงบประมาณ 1,400 ล้านบาท (ปี 2552) ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของ 7,535 ล้านบาทที่ กอ.รมน.ถืออยู่ โดยต้องเบิกจ่ายจาก กอ.รมน. ถ้าเป็นอย่างนี้ ศอ.บต.ก็แทบไม่มีบทบาทอะไรเลย งบประมาณ 2 หมื่นกว่าล้าน ได้บริหารไม่ถึง 10% แล้วจะตอบสนองกับยุทธศาสตร์การเมืองนำการทหารได้อย่างไร"

รัฐปรับทิศ-ลดสัดส่วนงบความมั่นคง

          อย่างไรก็ดี นายนิพนธ์ บอกว่า ทิศทางการจัดงบประมาณปี 2553 ดีขึ้นกว่าปีก่อนๆ เพราะงบพัฒนาเริ่มมีสัดส่วนมากกว่างบความมั่นคงอย่างเห็นได้ชัด กล่าวคือยอดงบรวม 16,507 ล้านบาท แยกเป็นงบไทยเข้มแข็งที่ใช้ในโครงการพัฒนา 11,073 ล้านบาท และงบปกติอีก 5,434 ล้านบาท ที่สำคัญงบประมาณยังมีช่องทางในการลงสู่พื้นที่มากขึ้น เรียกว่าถึงมือประชาชนมากขึ้น ส่วนจะมีประสิทธิภาพหรือไม่ยังต้องรอดู เนื่องจากเพิ่มเริ่มต้นปีงบประมาณยังไม่ถึง 4 เดือน จึงยังบอกไม่ได้ แต่เท่าที่ประเมินเห็นว่าทิศทางปรับตัวดีขึ้นจริง

          "รัฐบาลพยายามอาศัยประชาคมในพื้นที่ทั้งในระดับหมู่บ้าน ตำบล ประชุมร่วมกันเพื่อค้นหาความต้องการและพิจารณาโครงการที่จะลงไป ทำให้โครงการพัฒนาตรงตามความต้องการของชาวบ้านอย่างแท้จริง ไม่เหมือนสมัยก่อนที่โครงการถูกกำหนดจากเบื้องบน เรียกว่าสนองความต้องการของหน่วยราชการ แต่ไม่สนองความต้องการของชาวบ้าน" 

          กระนั้นก็ตาม นายนิพนธ์ ยอมรับว่า การแก้ไขปัญหาความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ไม่ได้ขึ้นอยู่กับงบประมาณเพียงอย่างเดียว แต่การจัดงบให้สอดคล้องกับความต้องการของพื้นที่ ก็จะแก้ไขปัญหาพื้นฐานของประชาชนได้พอสมควร และจะช่วยบรรเทาปัญหาที่สั่งสมมานานได้ระดับหนึ่ง

          "เราไม่ต้องการให้หน่วยงานไหนก็ตามอาศัยสถานการณ์ภาคใต้ของบตามความต้องการของหน่วยงานเอง นี่คือหลักการที่สภาต้องติดตามตรวจสอบการใช้งบประมาณภาคใต้อย่างเข้มข้น เพราะถ้าเราเดินงานด้านการพัฒนาควบคู่กับงานด้านความมั่นคงอย่างมีดุลยภาพได้เมื่อไร ก็จะแก้ไขปัญหาความไม่สงบได้ในที่สุด" นายนิพนธ์ ระบุ

------------------------------------------------------------

หมายเหตุ : รายงานชิ้นนี้เขียนโดย ปกรณ์ พึ่งเนตร ตีพิมพ์ครั้งแรกในหนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ หน้า 1 ฉบับวันจันทร์ที่ 25 ม.ค.2553

บรรยายภาพ : ค่ายสิรินธร เป็นที่ตั้งของกองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในภาค 4 ซึ่งเป็นหน่วยงานหลักและเป็นหน่วยนำในโครงสร้างองค์กรดับไฟใต้ ณ ปัจจุบัน