เล่นเกม แสดงโวหารกันมาก "วิษณุ" ชี้ ต้นเหตุสภาออกกฎหมายชักช้า
ผลวิจัย ชง เปิดช่องทำประชามติ ร่างกฎหมายเข้าชื่อฯ ที่ไม่ผ่านรัฐสภา ส.ส. ปชป.เผย กฎหมายภาคประชาชนผ่านยาก ถ้าขัดผลประโยชน์ผู้มีอำนาจตรากฎหมาย ด้าน วิษณุ แนะ ลดออกการกฎหมายผ่านนิติบัญญัติ ตามกระแสโลกยุดใหม่ เชื่อ ทุ่นเวลา ทุ่นเงินได้
เมื่อเร็วๆ นี้ นายปกป้อง จันวิทย์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เปิดเผยผลวิจัย “การปรับปรุงกระบวนการนิติบัญญัติเพื่อส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน” กรณีการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายต่อรัฐสภา ว่า จากการศึกษากฎหมายที่ประชาชนเข้าชื่อจำนวน 37 ฉบับ ทั้งที่ใช้อำนาจเสนอร่างฯ ตามรัฐธรรมนูญปี 2540 และปี 2550 ผ่านช่องทางการเสนอชื่อตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ.2542 ที่กำหนดให้ประชาชนสามารถเสนอร่างกฎหมายได้ โดย 1.ระดมรายชื่อ ลงนามลายมือชื่อพร้อมสำเนาบัตรประชาชน ไม่ต่ำกว่า 10,000 ชื่อ เพื่อเสนอต่อรัฐสภา 2.ประชาชนตั้งแต่ 100 คนขึ้นไปเข้าชื่อนำเสนอร่างกฎหมายให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) เป็นเจ้าภาพ ในการประชาสัมพันธ์ และระดมรายชื่อผู้สนับสนุนภายใน 90 วัน
“ทั้งนี้พบว่าในจำนวนดังกล่าว มีประชาชนเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยตรงจำนวน 31 ฉบับ และนำเสนอผ่าน กกต. 6 ฉบับ ซึ่งหากจำแนกตามเนื้อหา กฎหมายที่ภาคประชาชนเสนอในสัดส่วนที่มากที่สุด ได้แก่ กฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการ รองลงมาคือสิทธิทั่วไปของประชาชน ชุมชนตามลำดับ”
นายปกป้อง กล่าวต่อว่า ในจำนวนร่างกฎหมายทั้ง 37 ฉบับมีการประกาศใช้เพียง 3 ฉบับเท่านั้น ขณะที่ 17 ฉบับ รายชื่อไม่ถึง/นายกฯไม่รับรอง 5 ฉบับ สภาไม่รับหลักการ/อายุสภาสิ้นสุด/ยกเลิก รธน. 1 ฉบับ วุฒิสภาไม่รับหลักการ/ไม่เห็นชอบ 11 ฉบับ ค้างอยู่ในกระบวนการ
นายปกป้อง กล่าวถึงปัญหาการเสนอร่างกฎหมายโดยประชาชนว่า อยู่ที่ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของกระบวนการ เช่น การจัดทำร่างกฎหมายและระดมรายชื่อไม่ได้รับความสนใจจากสังคม ภาคประชาชนขาดความเชี่ยวชาญในการจัดทำร่างกฎหมาย ต้องแบกรับต้นทุนการประชาสัมพันธ์ การระดมรายชื่อเอาไว้ทั้งหมด ขณะเดียวกันการเสนอร่างกฎหมายผ่านช่องทาง กกต. ก็พบว่าเป็นไปแบบตั้งรับ กกต.ออกประกาศ รอให้คนที่เห็นด้วยเดินทางเข้ามาลงนามเอง อีกทั้งยังวางกรอบระยะในการดำเนินงานที่สั้นเพียง 90 วัน ซึ่งอาจไม่เพียงพอต่อการระดมรายชื่อหลักหมื่นคน
“นอกจากนี้ยังพบปัญหาในเรื่องการตรวจสอบและการพิจารณาร่างกฎหมายโดยรัฐสภาด้วย เช่น ในเรื่องการตีความและข้อจำกัดของขั้นตอนการตรวจสอบหลักเกณฑ์ในหมวด 3 และหมวด 5 ของรัฐธรรมนูญ กระบวนการตรวจเป็นไปอย่างล่าช้า ขาดประสิทธิภาพ ร่างกฎหมายของภาคประชาชนสิ้นสุดตามอายุสภาฯ ตลอดจนร่างถูกแก้ไขสาระสำคัญโดยร่างกฎหมายที่รัฐบาลนำเสนอ หรือร่างขึ้นมาประกบ”
สำหรับข้อเสนอแนะเพื่อยกระดับการมีส่วนรวมของภาคประชาชนนั้น นายปกป้อง กล่าวว่า ควรยกเลิกข้อกำหนดที่ให้ภาคประชาชนต้องนำเสนอร่างพระราชบัญญัติทั้งฉบับ และควรกำหนดให้มีองค์กรช่วยยกร่างกฎหมาย เช่น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย สภาพัฒนาการเมือง ยกเลิกการใช้ทะเบียนบ้านเป็นหลักฐานประกอบการเสนอร่างกฎหมาย เพราะการใช้เลขบัตรประจำตัวประชาชนก็น่าจะเพียงพอต่อการตรวจสอบแล้ว รวมทั้งต้องเพิ่มบทบาทของภาครัฐในการช่วยประชาสัมพันธ์ร่างกฎหมายที่ประชาชนกำลังรวบรวมรายชื่อ รวมถึงรับภาระค่าใช้จ่ายบางส่วนให้กับภาคประชาชน เช่น การถ่ายเอกสารต่างๆ ขณะเดียวกันต้องเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนเสนอร่างกฎหมายนอกเหนือจากหมวด 3 และหมวด 5 ของรัฐธรรมนูญ
“ขณะที่การรวบรวมรายชื่อนั้น ควรให้ประชาชนได้ใช้ช่องทางรวบรวมรายชื่อด้วยตนเอง ควบคู่ไปกับการใช้ช่องทางผ่าน กกต. เพื่อนำรายชื่อมารวมกัน นอกจากนี้ในส่วนของการพิจารณารับร่างกฎหมายของประธานรัฐสภา จะต้องกำหนดระยะเวลาที่เหมาะสม ในทุกขั้นตอนของกระบวนการนิติบัญญัติของรัฐสภาต้องจำกัดเวลาไว้ เพื่อให้ดำเนินการโดยไม่ชักช้า และให้ประชาชนสามารถตรวจสอบได้ทุกขั้นตอน ในกรณีที่รัฐสภาไม่เห็นด้วยกับร่างกฎหมายของประชาชน ให้มีการทำประชามติเกิดขึ้น โดยให้ประชาชนจำนวนเดียวกับที่มีสิทธิในการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย มีสิทธิเข้าชื่อเสนอยับยั้งกฎหมาย และนำร่างเข้าสู่การทำประชามติ ทั้งนี้ จะเป็นการเพิ่มการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในทางนิติบัญญัติ”
‘กฤษฎีกา’ พิจารณาร่าง กม. ล่าช้า แต่ละฉบับใช้เวลานาน
อย่างไรก็ตามในช่วงท้าย นายปกป้อง ได้รายงานผลวิจัยต่อกรณีศึกษาบทบาทของคณะกรรมการกฤษฎีกาในกระบวนการนิติบัญญัติเพิ่มเติมด้วยว่า คณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำร่างกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับหรือประกาศตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรีหรือมติคณะรัฐมนตรี รับปรึกษาให้ความเห็นทางกฎหมายแก่หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ฯ และเสนอความเห็น ข้อสังเกตต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการใช้กฎหมาย แก้ไขปรับปรุง หรือยกเลิกกฎหมาย ทำให้คณะกรรมการกฤษฎีกาถือว่ามีบทบาทสำคัญในกระบวนการนิติบัญญัติของไทย
“จากการสังเกตพบว่า กรรมการกฤษฎีกาส่วนใหญ่มาจากอดีตข้าราชการเกษียณที่เป็นนักกฎหมาย จึงมีโอกาสที่จะมีระดับความอนุรักษนิยมสูง ยึดติดกับวิถีแบบราชการ และมีข้อจำกัดในการทำความเข้าใจการเปลี่ยนแปลงของสังคมไทยและสังคมโลก ขณะที่ คณะกรรมการกฤษฎีกามีความสัมพันธ์กับภาคประชาสังคมน้อยมาก ผู้แทนของผู้มีส่วนได้เสียอื่นๆ ที่ไม่ใช่หน่วยงานราชการ เช่น ตัวแทนภาคประชาชนมีโอกาสเข้าไปชี้แจงประกอบการพิจารณาไม่มาก ฉะนั้น ควรออกแบบระบบความรับผิดชอบที่เหมาะสม ให้องค์กรอิสระ สาธารณชนเข้ามาตรวจสอบและกำกับการทำงานของคณะกรรมการกฤษฎีกาได้มากขึ้น และเพื่อเพิ่มระดับความโปร่งใสในการทำงานของกฤษฎีกา ควรมีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับการร่างกฎหมาย รายงานการประชุมต่อสาธารณชน”
นายปกป้อง กล่าวต่อว่า ส่วนกรณีที่คณะกรรมการกฤษฎีกาใช้เวลาในการปฏิบัติภารกิจล่าช้า ขั้นตอนของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาใช้เวลาประมาณ 8 เดือน ยาวนาวกว่าขั้นตอนของสภาผู้แทนราษฎรที่ใช้เวลาประมาณ 4 เดือน และขั้นตอนของวุฒิสภา ซึ่งใช้เวลาประมาณ 1 เดือน เนื่องความเป็นองค์ประชุมที่ไม่ได้ทำงานประจำ ประชุมกันสัปดาห์ละ 2 ครั้ง แต่รวมศูนย์อำนาจตัดสินใจไว้
“ในขณะเดียวกัน อีกาเหตุหนึ่งพบว่า ความล่าช้าเกิดขึ้นจากร่างกฎหมายที่ฝ่ายบริหารส่งมายังกฤษฎีกานั้น ไม่มีคุณภาพ ไม่นโยบายที่ชัดเจน ความเห็นของหน่วยงานราชการขัดกันเอง กฤษฎีกาจึงต้องลงมือทำใหม่ทั้งฉบับ และใช้ดุลพินิจมาก ฉะนั้น ข้อเสนอแนะคือ จะต้องมีการกำหนดระบบและแนวปฏิบัติเกี่ยวกับการพิจารณาร่างกฎหมายอย่างชัดเจน กำหนดระยะเวลาแล้วเสร็จ ปรับปรุงแก้ไขกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกาในทางที่เพิ่มอำนาจการตัดสินใจให้กับข้าราชการประจำ เช่น เพิ่มบทบาทกรรมการร่างกฎหมายประจำ เพื่อย่นระยะเวลาของกระบวนการนิติบัญญัติไทย”
กฎหมายขัดผลประโยชน์ผู้กุมอำนาจ คลอดยากจากนั้น
มีการเสวนาเรื่อง “การปรับปรุงกระบวนการนิติบัญญัติเพื่อส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน” โดยนายนคร นาฉิม รองวิปฝ่ายค้าน และ ส.ส.พรรคประชาธิปัตย์ กล่าวว่า กลไกในการตราหรือออกกฎหมายในปัจจุบัน ไม่ได้สนองต่อความต้องการของประชาชนที่แท้จริง ส่วนใหญ่จะถูกร่างหรือนำเสนอโดยฝ่ายข้าราชการประจำ และมักถูกตีกรอบโดยคณะกรรมการกฤษฎีกา เช่น กฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง กฎหมายภาษีมรดก กฎหมายภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้า ร่าง พ.ร.บ.การยกเลิกเพิกถอนที่สงวนหวงห้ามที่รัฐไม่ได้ใช้ประโยชน์ แม้ว่าจะผ่านความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร คณะรัฐมนตรี (ครม.) แล้ว แต่เมื่อกฤษฎีกามีความเห็นแย้งขึ้นมา ครม.ก็ไม่สามารถหยิบยกร่างขึ้นให้รัฐสภารับรอง ทำให้กฎหมายตกไป
“สิ่งเหล่านี้สะท้อนว่า การเสนอกฎหมายให้สนองต่อความต้องการของประชาชนกว่าจะผ่านกระบวนการที่ครบถ้วนยากมาก อีกทั้งถ้ากฎหมายใดมีลักษณะที่ขัดขวางหรือทับซ้อนกับผลประโยชน์ของผู้ที่มีอำนาจ มีอิทธิพลในการชี้ว่า กฎหมายใดควรผ่านหรือไม่ผ่านด้วยแล้วยิ่งยากเข้าไปอีก ทำให้กฎหมายไม่สามารถสนองประโยชนให้กับคนส่วนใหญ่ได้ หรือถ้ามีกฎหมายเกิดขึ้นจริงก็มักพบว่า ถูกแปรธาตุจนเค้าโครงเดิมไม่เหลือ สิ่งเหล่านี้มีอยู่จริง และไม่น่าแปลกใจว่า ทำไมความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยจึงมากขึ้นทุกวัน”
นายนคร กล่าวต่อว่า นอกจากปัญหาเรื่องการตรากฎหมายแล้ว การบังคับกฎหมายในปัจจุบันก็ไม่มีความศักดิ์สิทธิกฎหมายมีมาก แต่คนไม่เกรงกลัวกฎหมาย
ฉะนั้น จึงมีข้อเสนอว่าการเสนอกฎหมายนั้น ควรที่จะมีแผนแม่บทในระดับชาติที่สอดคล้องกัน ทั้งเรื่องเศรษฐกิจ สังคม การเมืองการปกครอง รวมทั้งกฎหมาย โดยให้สภาพัฒนาการเสณษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดกรอบการพัฒนาอนาคตประเทศ เพื่อให้ทุกพรรค ทุกรัฐบาลเดินไปตามกรอบนี้ ขณะที่รัฐบาล สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือองค์กรอื่นที่เกี่ยวข้องควรเข้ามาบูรณาการร่วมกัน เพื่อเดินเข้าไปสู่เป้าหมายแห่งชาติที่แท้จริง ไม่เช่นนั้นกฎหมายของประชาชนจะถูกล้ม หักล้าง ไม่มีความคืบหน้า หรือถูกดอง จนไม่สามารถตรากฎหมายที่สนองความต้องการของประชาชนได้
ประชาชนมีอำนาจเสนอกฎหมาย แต่ไม่มีอำนาจยับยั้ง
ด้านนายวัลลภ ตังคณานุรักษ์ เลขาธิการมูลนิธิสร้างสรรค์เด็ก กล่าวว่า ในการตรากฎหมายภาคประชาชน เรามีอำนาจในการเสนอกฎหมาย แต่เราไม่มีอำนาจเสนอกฎกระทรวง ซึ่งถ้าหน่วยงานราชการไม่แก้ไขกฎกระทรวง ดองไว้ ในที่สุดกฎหมายภาคประชาชนก็ตายสนิท เป็นหมันตามไปด้วย ซึ่งต่อไปคงต้องหาทางแก้ไขให้ครอบคลุมไปถึงเรื่องดังกล่าวด้วย
“ขณะเดียวกัน ปัญหาของการเสนอร่างกฎหมายภาคประชาชนอีกอย่างหนึ่งก็คือ ในกรณีที่มีออกกฎหมายที่ประชาชนไม่ต้องการ หรือกรณีที่ร่างประชาชนถูกแก้จนยับเยิน แต่ไม่ตกไป จะแก้ไขหรือล้มกฎหมายอย่างไร เป็นเรื่องที่ต้องคิดกัน เพราะประชาชนมีอำนาจในการเสนอกฎหมาย แต่ไม่มีอำนาจในการยับยั้งกฎหมาย ซึ่งการเสนอให้ทำประชามติก็ทางเลือกที่น่าสนใจ ที่จะทำให้เราไม่ต้องออกมาเดินขบวน เช่นในสมัยอาจารย์จอน อึ้งภากรณ์” นายวัลลภ กล่าว
แนวคิดใหม่ ลดการออกกฎหมายผ่านนิติบัญญัติ
ขณะที่ ศ.กิตติคุณ วิษณุ เครืองาม อดีตรองนายกรัฐมนตรี กล่าวถึงการออกกฎหมายในยุคใหม่มีแนวคิดในเรื่องความพยายาม ‘ลดการออกกฎหมาย’ เพราะน่าสงสัยว่า สภาตั้งมานาน แต่มีเรื่องออกกฎหมายเป็นประจำไม่รู้จักจบจักเสร็จเสียที ซึ่งวิธีการลดกฎหมายนั้นมีการคิดกัน จะพยายามให้เป็นอำนาจผ่านบริหาร โดยสภาอนุญาตให้ไปออกเป็นพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง กฎหมายลูก เพื่อจะได้ลดทอนเวลาของสภา เอาเวลาไปพิจารณากฎหมายที่สำคัญเท่านั้น
“วิธีการดังกล่าว ทำให้เรามีกฎหมายใช้ โดยเราไม่ต้องไปใช้กระบวนการนิติบัญญัติจำนวนมาก แม้หลายเรื่องอาจจะเสี้ยวไส้ที่ให้อำนาจฝ่ายบริหารไปออกกฎหมาย แต่บางเรื่องเป็นประโยชน์ ทุ่นเวลา ทุ่นเงินทองไปมาก”
ส่วนความบกพร่องของเสนอกฎหมายในภาพรวม ศ.กิตติคุณ วิษณุ กล่าวว่า ปัจจุบันไม่มีใครเคร่งครัดต่อแผนนิติบัญญัติ ใครนึกจะเสนออะไรก็เสนอ อีกทั้งก่อนที่เสนอร่างพระราชบัญญัติเข้าสู่สภา ต้องทำการเช็คลิสต์ทุกครั้ง เพื่อตอบคำถามได้มากว่ามีความจำเป็น ความเร่งด่วน ซ้ำซ้อนหรือไม่ อย่างไร แต่วันนี้ไม่มีใครสนใจ ซึ่งคงต้องกลับไปไล่เรียงกันใหม่
ศ.กิตติคุณ วิษณุ กล่าวถึงจุดอ่อนของกระบวนการนิติบัญญัติไทยในขั้นตอนของ ครม. นั้นไม่มีอะไรมาก เพราะเมื่อ ครม.รับหลักการ ก็ส่งต่อไปให้กฤษฎีกาดูว่าสมควรรับหลักการหรือไม่ แต่ประเด็นที่พบคือ ไม่เคยเห็นมีร่างไหนเลยตกใน ครม. ซึ่งชี้ว่า ครม.เล่นเกม ติตรงนั้นตรงนี้แล้วส่งให้กฤษฎีกาพิจารณา แต่ในขณะเดียวกันพบว่า ครม. ไม่แฟร์กับกฤษฎีกา เพราะไม่เคยมีโจทย์ชัดๆ ครม.ต้องการอะไรและไปทางไหน ทำให้กฤษฎีกาไม่รู้ทิศทาง
ส่วนกรณีที่พบว่า กฤษฎีกาพิจารณาช้านั้น แม้จะเป็นเรื่องจริง แต่ต้องเข้าใจว่ากฤษฎีทำหน้าที่ทั้งพิจารณาร่างกฎหมายและตีความกฎหมายตามที่หน่วยงานราชการถาม พิจารณากฤษฎีกา กฎกระทรวงอื่นๆ อีกด้วย ทำให้ใช้ระยะเวลาค่อนข้างนาน ซึ่งตนเห็นว่า ถ้ามีการเพิ่มเลขานุการคณะ เพิ่มกรรมการร่างกฎหมายประจำ ตั้งคณะอนุกรรมการขึ้นในคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยเป็นมีคณะอนุกรรมการพิจารณาร่างกฎหมายชุดหนึ่ง และตีความชุดหนึ่งก็จะช่วยแก้ปัญหาดังกล่าวได้
นอกจากนี้ ควรกำหนดเลยว่า ถ้าเรื่องใดกระทบกับใคร ต้องให้เข้ามาชี้แจง และถ้าผู้ชี้แจงเป็นคนที่มีอำนาจตัดสินใจ ทุบโต๊ะได้ ก็จะทำให้งานของกฤษฎีกาเดินได้เร็วขึ้น
ส่วนการคัดเลือกกรรมการกฤษีกานั้น ศ.กิตติคุณ วิษณุ กล่าวว่า ถ้านายกรัฐมนตรีมานั่งเป็นประธานการคัดเลือก จะมีผลดีมากกว่าการเอาไปเข้า ครม. ไม่เช่นนั่นก็จะเห็นเกมต่อรอง แบ่งโควตาพรรค เช่นเดียวกับการฝากผู้ใหญ่ กำนันไปเลย
ศ.กิตติคุณ วิษณุ กล่าวถึงกระบวนการนิติบัญญัติในชั้นสภาว่า วันนี้สภาพิจารณาร่างกฎหมายชักช้า เพราะเล่นเกม แสดงโวหารกันมาก ขณะที่การพิจารณาในเรื่องหลายเรื่องก็เป็นไปในลักษณะตกบันไดพลอยโจน เพราะไม่อยากใช้เวลามาก ไม่หรืออยากตั้งกรรมาธิการวิสามัญร่วม ซึ่งถ้าอยากให้มีการตรวจสอบเกิดขึ้น การตั้งคณะกรรมาธิการก็น่าจะเชิญคนนอกมาร่วมด้วย
“ส่วนขั้นตอนสุดท้ายหลังจากผ่านสภาไปแล้วนั้น จะเป็นขั้นตอนสำคัญในการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ ถ้าเกิดกฎหมายไปติดขัดที่กระบวนการ อาจต้องในเวลาถึง 2 ปี ดังนั้น คงต้องคิดว่าจะทำอย่างไร จะต้องมีการต่อรองหรือไม่ โดยเฉพาะในส่วนของร่างกฎหมายเข้าชื่อของประชาชน จะต้องมีการรวบรวมรายชื่อประชาชนให้เพิ่มมากหรือไม่ อย่างไร เป็นเรื่องที่ต้องพิจารณา”