ทีดีอาร์ไอ เปิดผลวิจัยพบ หน่วยงานราชการ ออก กม.เพิ่มอำนาจให้ตนเอง

ดร.สมเกียรติ เผยผลศึกษากระบวนการนิติบัญญัติไทย ออกพระราชบัญญัติได้แต่ละฉบับใช้เวลาเกือบ 2 ปี แนะฝ่ายบริหารรับฟังความคิดเห็นผู้มีส่วนได้เสีย ปรับสัดส่วนคณะกรรมการกฤษฎีกามีประชาชน-นักวิชาการร่วมวง

วันที่ 8 มีนาคม แผนงานสร้างเสริมนโยบายสาธารณะที่ดี (นสธ.) ร่วมกับสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) จัดเสวนาเรื่อง “การปรับปรุงกระบวนการนิติบัญญัติเพื่อส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน” 

ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย นำเสนอผลวิจัย “การปรับปรุงกระบวนการนิติบัญญัติเพื่อส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน” ซึ่งเป็นการศึกษาวิจัยกระบวนการเสนอและพิจารณาออกกฎหมายของรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร (ช่วงวันที่ 1 ม.ค.2547-19 ก.ย.2549) รัฐบาลพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ และรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ รวมทั้งสิ้น 3 รัฐบาล

โดยพบว่า รัฐบาลพลเอกสุรยุทธ์ มีการออกพระราชบัญญัติมากที่สุด จำนวนถึง  95 ฉบับ รองลงมาคือรัฐบาลอภิสิทธิ์ 29 ฉบับ รัฐบาลทักษิณ 7 ฉบับ ตามลำดับ 

ขณะที่ระยะเวลาในการพิจารณาออกกฎหมายตั้งแต่ที่คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบ กระทั่งประกาศใช้ เฉลี่ยอยู่ที่ประมาณ 782 วันต่อฉบับ ซึ่งหากพิจารณาในแต่ละขั้นตอนที่สำคัญ จะพบว่า คณะกรรมการกฤษฎีกาใช้เวลา 262 วัน สภาผู้แทนราษฎรใช้เวลา 125 วัน วุฒิสภาใช้เวลา 42 วัน และสภานิติบัญญัติ (สนช.) ใช้เวลา 56 วัน

ดร.สมเกียรติ กล่าวว่าจากการศึกษากระบวนการนิติบัญญัติไทย พบว่า ฝ่ายต่างๆ มีความต้องการในการออกกฎหมายแตกต่างกัน เช่น หน่วยงานราชการ จะออกกฎหมายให้ดุลพินิจ และเพิ่มอำนาจ เพิ่มทรัพยากร ทั้งกำลังคนและงบประมาณให้กับตนเอง สภาผู้แทนราษฎร จะออกกฎหมายเอื้อประชาชนในเขตเลือกตั้ง และสนองความต้องการของ ครม. วุฒิสภา จะออกกฎหมายเพื่อสร้างความรัดกุมและกลไกตรวจสอบคณะรัฐมนตรี

“ขณะที่คณะรัฐมนตรี (ครม.) นั้น ไม่มีแรงจูงใจในการออกกฎหมายใหม่ เนื่องจากการใช้อำนาจบริหารสะดวกกว่าอำนาจนิติบัญญัติ อีกทั้งการผลักดันกฎหมายก็จะต้องพิจารณาถึงความคุ้มค่า ในเรื่องของระยะเวลาการดำเนินการ รวมถึงการนำไปหาเสียงกับประชาชน ยกเว้น กรณีที่มีการติดขัดจากข้อกฎหมายที่มีอยู่ เช่น กรณีกองทุนหมู่บ้านที่ต้องมีการออก พ.ร.บ.ขึ้นมา ส่วนกรณี สนช. ความต้องการใกล้เคียงกับหน่วยงานราชการ แต่ที่น่าสังเกตก็คือพบว่า มีตัวแทนกลุ่มผลประโยชน์เข้าไปมีส่วนในการพิจารณากฎหมายด้วย"

ดร.สมเกียรติ กล่าวต่อว่า งานวิจัยชิ้นนี้ ได้มีนำกรอบแนวคิดทางทฤษฎี และการวิเคราะห์เกมทางนิติบัญญัติ (legislative game) ในรูปแบบต่างๆ มาจับคู่พิจารณา ซึ่งพบว่า

1.หน่วยงานราชการ กับ ครม. นั้น แม้มีความเห็นไม่ตรงกัน ก็สามารถประนีประนอมกันได้ โดยมีการต่อรองในลักษณะร่วมกันออกกฎหมาย  

2.คณะกรรมการกฤษฎีกา กับ ครม. จะพบว่า ถ้า ครม. มีเอกภาพ มีความต้องการที่ชัดเจน กฤษฎีกาจะมีดุลพินิจน้อย เพราะ ครม. จะรับเฉพาะร่างกฎหมายที่ปรับปรุงดีขึ้น หรือมีต้นทุนแก้ไขสูงเท่านั้น ในทางกลับกันถ้า ครม.ไม่มีเอกภาพ กฤษฎีกาจะมีดุลพินิจมาก จนอาจล้มร่างกฎหมายได้ เช่น กรณีร่าง พ.ร.บ.มาตรการการคลังเพื่อสิ่งแวดล้อม และนอกจากนี้ในกรณีที่รัฐบาลใกล้หมดวาระ กฤษฎีกาสามารถขัดขวางโดยถ่วงเวลา ดองไว้เฉยๆได้เช่นกัน

3. ครม.กับสภาผู้แทนราษฎร เกมนี้ทั้งสองฝ่ายเป็นพวกเดียวกัน แต่ถ้ามี สนช.ร่างกฎหมายทั่วไปจะเป็นไปตามที่ สนช. ต้องการ มีแต่เฉพาะร่างกฎหมายการเงินเท่านั้น นายกฯต้องให้ความยินยอม เพราะฉะนั้นเกมนี้จะกลายเป็นเกมต่อรอง

4.คณะกรรมาธิการวิสามัญ กับสภาผู้แทนราษฎร สภาผู้แทนฯ จะรับเฉพาะร่างกฎหมายที่ปรับปรุงดีขึ้น หรือมีต้นทุนแก้ไขสูงเท่านั้น

5.วุฒิสภา กับสภาผู้แทนราษฎร กรณีนี้หลายครั้งพบว่าเชิญวุฒิสภาเข้ามาร่วมแก้ไขด้วย เพราะสภาผู้แทนฯเกรงใจวุฒิสภา เนื่องจากเห็นว่าถ้าไม่รับกฎหมายของวุฒิสภาเลย รัฐบาลอาจถูกจะตรวจสอบทางอื่น

6 คณะกรรมาธิการร่วม กับสภาผู้แทนราษฎร กรณีนี้สภาผู้แทนฯ จะรับเฉพาะร่างกฎหมายที่ปรับปรุงดีขึ้น หรือไม่ต้องสร้างความขัดแย้งกับวุฒิสภาเท่านั้น

7. ประชาชน กับสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งสภาผู้แทนฯ จะรับเฉพาะร่างกฎหมายของประชาชนที่มีความต้องการไม่ต่างจากตน และหากประชาชนไม่มีพลังกดดันเพียงพอ ต้นทุนทางการเมืองจะต่ำ

อย่างไรก็ตาม ดร.สมเกียรติ กล่าวถึงข้อเสนอแนะด้วยว่า สำหรับฝ่ายบริหารต้องมีการรับฟังความคิดเห็น ประเมินผลกระทบของร่างกฎหมายต่อผู้มีส่วนได้เสียทั้งทางตรงทางอ้อม ขณะที่คณะกรรมการกฤษฎีกาต้องปรับให้มีคณะกรรมการที่หลากหลาย โดยเพิ่มภาคประชาชนและนักวิชาการให้มากขึ้น ส่วน ครม. จะต้องมีเอกภาพทางความคิดในการร่างกฎหมาย และกำหนดระยะเวลาในการพิจารณาของกฤษฎีกาให้ชัดเจน สำหรับในส่วนของ กมธ. ต้องส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วม  ขณะเดียวกันกฎหมายที่เสนอโดยภาคประชาชน ควรต้องมีการกำหนดให้มีการนำร่าง พ.ร.บ. ที่สภาไม่รับรองหรือถูกแก้ไขไปทำประชามติ