ตรากม.หยุดวิธีอำพราง แก้ต่างด้าวฮุบที่ดิน (2)

จากงานวิจัยของ น.ส.ปิยะนุช โปตะวณิช อาจารย์ ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาสุโขทัยธรรมาธิราช ศึกษาเรื่อง “ตัวแทนอำพราง” ซึ่งนายศรีราชา เจริญพานิช ผู้ตรวจการแผ่นดินได้เปิดเผยข้อมูลว่ามีชาวต่างชาติใช้การอำพรางในการทำนิติกรรมเพื่อครอบครองที่ดินในประเทศไทยไปแล้วเป็นจำนวนมากนั้น (อ่านชำแหละธุรกรรมอำพรางต่างชาติ ฮุบที่ดินไทย ตอน 1 ) ผู้วิจัยได้นำเสนอทางออกของปัญหานี้ไว้ ดังนี้

ผู้วิจัยได้ข้อมูลจากการตอบแบบสอบถาม การรับฟังความคิดเห็นและการสัมภาษณ์ผู้ทรงคุณวุฒิ อาจจะพออนุมานได้ว่าปัจจุบันคนไทยเป็นจำนวนมากยังไม่เข้าใจความหมายหรือรู้จักคำว่า “ตัวแทนอำพราง” แต่คนไทยส่วนใหญ่จะเข้าใจคำว่า “นอมินี (Nominee)ซึ่งหมายถึงผู้ทำนิติกรรมแทนตัวการซึ่งไม่อาจกระทำนิติกรรมนั้นได้โดยชอบด้วยกฎหมายหรือโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อหลีกเลี่ยงกฎหมาย โดยอาจจะอยู่ในรูปของบุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคล เช่น การให้คู่สมรสซึ่งเป็นผู้มีสัญชาติไทยถือกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินแทนหรือการจัดตั้งบริษัทเพื่อถือหุ้นแทนคนต่างด้าวเพื่อให้คนต่างด้าวดำรงสถานะอยู่อย่างคนไทย และอำนาจในการบริหารหรือครอบงำกิจการยังเป็นของคนต่างด้าว

ทั้งนี้ เพื่ออำพรางการดำเนินการหรือสถานะที่แท้จริง และผู้ให้ข้อมูลส่วนใหญ่เห็นว่าควรมีการแก้ไขปัญหาเพื่อปกป้องทรัพยากรและทรัพย์สินของแผ่นดิน ไม่ควรเปิดโอกาสคนต่างด้าวเข้ามาครอบงำเศรษฐกิจของไทยมาก โดยส่วนใหญ่เห็นควรให้มีกฎหมายป้องกันคนต่างด้าวทำธุรกรรมโดยหลีกเลี่ยงกฎหมายผ่านผู้มีสัญชาติไทย

ผู้วิจัยมีข้อเสนอแนะในเรื่องของการควบคุมการกระทำอันมีลักษณะตัวแทนอำพราง โดยแบ่งเป็นข้อเสนอแนะที่นำผลการศึกษาไปใช้ในระยะเร่งด่วนหรือระยะสั้น ข้อเสนอแนะในการตรากฎหมายเพื่อควบคุมการทำธุรกรรมอำพรางซึ่งจะต้องใช้เวลาในการดำเนินการ และข้อเสนอแนะอื่นๆ ที่ได้รับจาก
การตอบแบบสอบถาม การรับฟังความคิดเห็นและการสัมภาษณ์ของผู้ทรงคุณวุฒิ ดังนี้

1) ข้อเสนอแนะการแก้ไขปัญหาในระยะเร่งด่วนหรือระยะสั้น
    สภาพปัญหาประการหนึ่งในการตรวจสอบและควบคุมการทำธุรกรรมอำพรางของคนต่างด้าวเกิดจากการที่หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องไม่สามารถบูรณาการและประสานข้อมูลระหว่างกันได้อย่างมีประสิทธิภาพ รวมทั้งขาดหน่วยงานหลักที่รับผิดชอบในการติดตาม ตรวจสอบ ศึกษาและประมวลผลการกระทำที่เข้าข่ายธุรกรรมอำพราง ซึ่งการแก้ไขปัญหาที่จะให้เกิดผลอย่างจริงจังและชัดเจนในระยะเร่งด่วนนี้ ผู้วิจัยเห็นควรให้มีการเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อตราระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการทำธุรกรรมอำพรางแทนคนต่างด้าวโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 1 (8) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 กำหนดให้มีการแก้ไขปัญหาการทำธุรกรรมอำพรางแทนคนต่างด้าว โดยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าวมีสาระครอบคลุมในเรื่องดังต่อไปนี้
   - แต่งตั้งคณะกรรมการควบคุมการทำธุรกรรมลักษณะตัวแทนอำพราง เพื่อให้มีบทบาทและหน้าที่เสนอมาตรการป้องกันการทำธุรกรรมอันมีลักษณะตัวแทนอำพรางเพื่อกำหนดองค์ความรู้และประสานงานข้อมูลให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องนำไปปฏิบัติ
   -กำหนดให้มีหน่วยงานหลักที่รับผิดชอบเพื่อทำหน้าที่บูรณาการข้อมูลและประสานงานระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง โดยในเบื้องต้นผู้วิจัยเห็นว่า กรมพัฒนาธุรกิจการค้า กระทรวงพาณิชย์ ซึ่งปัจจุบันมีภารกิจดูแลเกี่ยวกับการควบคุมดูแลการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าวเป็นหน่วยงานที่เหมาะสมในการดำเนินงานและทำหน้าที่สนับสนุนงานธุรการของคณะกรรมการและมีเจ้าหน้าที่ดำเนินการอย่างเพียงพอในการติดตาม ตรวจสอบ ศึกษาวิจัยและประมวลผลการกระทำในรูปแบบต่างๆ ที่เข้าข่ายการทำธุรกรรมอำพราง

2)  ข้อเสนอในการตรากฎหมายเพื่อแก้ไขปัญหาในระยะยาว
   โดยที่กระบวนการตรากฎหมายมีขั้นตอนและระยะเวลานาน และการตรากฎหมายจะต้องเป็นไปเท่าที่จำเป็นแก่การต้องบังคับกับประชาชนหรือจำกัดสิทธิเสรีภาพของบุคคล ดังนั้น การตรากฎหมายจึงเป็นเรื่องที่ค่อนข้างยาก อย่างไรก็ตาม การแก้ไขปัญหาที่ถาวรและสามารถบังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพจะต้องบังคับโดยบทบัญญัติของกฎหมายและในบางกรณีอาจต้องมีบทกำหนดโทษไว้ด้วย ในการศึกษาวิจัยนี้ผู้วิจัยจึงเห็นควรเสนอในระยะยาวให้มีการตรากฎหมายจึงเห็นควรมีข้อเสนอแนะเพื่อการปรับปรุงกลไกและกระบวนการควบคุมการทำธุรกรรมอำพราง ดังนี้
   -ควรมีการแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องเพื่อให้ครอบคลุมการทำธุรกรรมอำพราง เช่น แก้ไขบทนิยามคำว่า “คนต่างด้าว”ตามพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542 โดยให้ครอบคลุมถึงการที่คนต่างด้าวมีอำนาจบริหารหรือครอบงำกิจการของนิติบุคคลที่คนต่างด้าวตั้งขึ้นมาโดยใช้คนไทยเป็นผู้อำพรางการทำธุรกรรม
  -ควรกำหนดให้การทำธุรกรรมแทนคนต่างด้าวที่มีลักษณะอำพรางเป็นความผิดฐานตัวแทนอำพราง เพื่อให้เกิดความชัดเจนเกี่ยวกับฐานความผิดตัวแทนอำพราง รวมทั้งกำหนดกรอบของการทำธุรกรรมบางประเภทที่เข้าข่ายเป็นการทำธุรกรรมอำพรางตามกฎหมาย
   -ควรมีการจัดทำกฎหมายกลางเกี่ยวกับการทำธุรกรรมที่มีลักษณะตัวแทนอำพรางเพื่อกำหนดกลไกและกระบวนการในการตรวจสอบการดำเนินการที่ครอบคลุมการทำธุรกรรมทุกประเภท
   -ควรมีการจัดตั้งหน่วยงานกลางซึ่งเป็นหน่วยงานหลักที่จะรับผิดชอบทำหน้าที่ประสานงานด้านข้อมูลในการตรวจสอบการกระทำความผิดฐานตัวแทนอำพรางก่อนรายงานให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินการตามกฎหมาย
   -ควรมีการจัดตั้งกองทุนเพื่อใช้เป็นแหล่งเงินในการตรวจสอบและให้รางวัลสินบนแก่ผู้ชี้เบาะแสในการกระทำความผิดฐานตัวแทนอำพราง โดยนำเงินที่ได้จากการขายทอดตลาดทรัพย์สินที่ได้อายัดมาจากการกระทำความผิดและศาลมีคำสั่งหรือคำพิพากษาถึงที่สุดให้นำทรัพย์สินดังกล่าวขายทอดตลาดได้ ทั้งนี้ เพื่อเป็นการลดภาระงบประมาณของรัฐ
   -ควรมีบทกำหนดโทษคนต่างด้าวที่มีเจตนาหลีกเลี่ยงกฎหมายในความผิดฐานตัวแทนอำพราง รวมทั้งผู้มีสัญชาติไทยที่ให้การสนับสนุน โดยกำหนดบทลงโทษไว้เป็นแบบขั้นบันไดตามความหนักเบาแห่งความเสียหายที่อาจจะเกิดขึ้นจากการกระทำความผิด เว้นแต่คนต่างด้าวหรือผู้มีสัญชาติไทยนั้นจะได้แก้ไขให้ถูกต้องภายในเวลาที่กฎหมายกำหนด เช่น หนึ่งปีนับแต่วันที่ประกาศใช้กฎหมายบังคับ

  สำหรับสาระสำคัญของกฎหมายที่จำเป็นต้องตราขึ้นใหม่นั้น อาจสรุปสาระสำคัญได้ดังนี้
(1) กำหนดหลักการให้มีกฎหมายว่าด้วยการกระทำความผิดลักษณะตัวแทนอำพรางเพื่อใช้เป็นกฎหมายกลางในความผิดฐานตัวแทนอำพราง
(2) กำหนดนิยามคำว่า “ตัวแทนอำพราง” และ “ธุรกรรมอำพราง” เพื่อให้เกิดความชัดเจนเกี่ยวกับบุคคลและกิจกรรมที่เกี่ยวกับการทำนิติกรรม สัญญาหรือการดำเนินการใดๆ กับผู้อื่น ทางการเงิน ทางธุรกิจ หรือการดำเนินการเกี่ยวกับทรัพย์สินใดๆ หรือสิทธิในทรัพย์สินนั้นแทนคนต่างด้าวโดยปกปิดชื่อเจ้าของที่แท้จริงซึ่งเป็นคนต่างด้าวหรือกระทำการภายใต้การบริหารงาน การควบคุมหรือครอบงำของคนต่างด้าว ให้ถือว่าเป็นการทำธุรกรรมอำพราง
(3) กำหนดการกระทำที่เข้าข่ายลักษณะการกระทำความผิดฐานตัวแทนอำพราง เช่น การซื้อ ขาย เช่า ให้เช่า โอน รับโอน หรือครอบครองทรัพย์สินโดยเจตนาเป็นตัวแทนอำพราง หรือ กระทำด้วยประการใด ๆ เพื่อปกปิดหรืออำพรางสิทธิที่แท้จริงการได้มาซึ่งทรัพย์สินหรือสิทธิใดๆ แทนคนต่างด้าว รวมทั้งการให้การสนับสนุนหรือให้ความช่วยเหลือคนต่างด้าวโดยเป็นตัวแทนอำพราง ต้องระวางโทษเช่นเดียวกับตัวการในความผิดนั้น
(4) กำหนดโครงสร้างการบริหารงานตามกฎหมาย ควรมีการกำหนดโครงสร้างการบริหารงานของกฎหมาย ดังนี้
คณะกรรมการควบคุมการทำธุรกรรมลักษณะตัวแทนอำพราง
  - องค์ประกอบของคณะกรรมการ กำหนดให้มีนายกรัฐมนตรี หรือรองนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมายเป็นประธานกรรมการ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์เป็นรองประธานกรรมการ ปลัดกระทรวงมหาดไทย ปลัดกระทรวงพาณิชย์ อัยการสูงสุด ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง เลขาธิการคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุนกฎหมาย ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย อธิบดีกรมที่ดิน อธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย เลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ และผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนเก้าคน ซึ่งคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งจากบุคคลซึ่งมีความเชี่ยวชาญในทางเศรษฐศาสตร์ การเงิน การคลัง กฎหมายหรือสาขาใดสาขาหนึ่งที่เป็นประโยชน์ในการปฏิบัติงานตามพระราชบัญญัตินี้เป็นกรรมการ และผู้อำนวยการเป็นกรรมการและเลขานุการ                
   - กำหนดให้คณะกรรมการควบคุมการทำธุรกรรมลักษณะตัวแทนอำพราง มีบทบาทและหน้าที่ในฐานะที่เป็นคณะกรรมการเสนอมาตรการป้องกันการทำธุรกรรมอันมีลักษณะตัวแทนอำพรางต่อคณะรัฐมนตรี ส่งเสริมความร่วมมือของประชาชนเกี่ยวกับการให้ข้อมูลข่าวสารเพื่อสอดส่องและป้องกันการทำธุรกรรมอันมีลักษณะตัวแทนอำพราง รวมทั้งตรวจสอบธุรกรรมหรือทรัพย์สินที่เกี่ยวกับการกระทำความผิดฐานตัวแทนอำพราง
  หน่วยงานสนับสนุนงานของคณะกรรมการ
   -จัดตั้งสำนักงานควบคุมการทำธุรกรรมลักษณะตัวแทนอำพรางขึ้นเป็นส่วนราชการที่ไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง ปฏิบัติหน้าที่โดยอิสระและเป็นกลาง มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามมติของคณะกรรมการ จัดทำรายงานหรือข้อมูลเกี่ยวกับการทำธุรกรรมอำพราง เก็บ รวบรวม ติดตาม ตรวจสอบ ศึกษาวิจัย ประมวลผล และวิเคราะห์รายงานและข้อมูลต่าง ๆ เกี่ยวกับการทำธุรกรรมอำพราง และประสานงานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อตรวจสอบการกระทำความผิดฐานตัวแทนอำพราง
(5) กองทุนตัวแทนอำพราง
  -กำหนดให้มีการจัดตั้งกองทุนตัวแทนอำพราง เพื่อเป็นทุนใช้จ่ายในการดำเนินการตรวจสอบและการชี้เบาะแสการกระทำความผิดฐานตัวแทนอำพราง ประกอบด้วยทุนประเดิมที่รัฐบาลจัดสรรให้จากเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี เงินหรือทรัพย์สินที่มีผู้บริจาคหรือมอบให้ เงินอุดหนุนจากต่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศ เงินและดอกผลที่ได้จากการขายทอดตลาดทรัพย์สินที่เกิดจากการกระทำความผิด เงินหรือทรัพย์สินที่ตกเป็นของกองทุนหรือที่กองทุนได้รับตามกฎหมายหรือโดยนิติกรรมอื่น และดอกผลที่เกิดจากเงินหรือทรัพย์สินของกองทุน ซึ่งเงินและดอกผลทั้งหมดไม่ต้องนำส่งกระทรวงการคลังเป็นรายได้แผ่นดิน
  - กำหนดให้มีคณะกรรมการบริหารกองทุนคณะหนึ่ง ประกอบด้วย ผู้อำนวยการสำนักงานควบคุมการทำธุรกรรมลักษณะตัวแทนอำพรางเป็นประธานกรรมการ ผู้แทนสำนักงบประมาณ ผู้แทนกรมบัญชีกลาง และผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งคณะกรรมการแต่งตั้งจำนวนห้าคน โดยในจำนวนนี้จะต้องเป็นผู้มีความเชี่ยวชาญทางด้านการเงิน หลักทรัพย์ และอสังหาริมทรัพย์ อย่างน้อยด้านละหนึ่งคน มีอำนาจหน้าที่ในการบริหารกองทุนให้เป็นไปตามระเบียบที่คณะกรรมการกำหนด พิจารณาอนุมัติ
การจ่ายเงินเกี่ยวกับการชี้เบาะแสการกระทำความผิดฐานตัวแทนอำพราง และรายงานสถานะการเงินและการบริหารกองทุนต่อคณะกรรมการ

บทกำหนดโทษ
(6) กำหนดบทลงโทษแก่การกระทำความผิดฐานตัวแทนอำพรางเป็นแบบขั้นบันได โดยมีความหนักเบาแห่งข้อหาตามความรุนแรงหรือความเสียหายของการกระทำความผิด รวมทั้งกำหนดโทษสำหรับการดำเนินการใดๆ ที่เป็นการขัดขวางการดำเนินการของเจ้าพนักงานหรือฝ่าฝืนคำสั่งของคณะกรรมการหรือคณะอนุกรรมการที่มีคำสั่งให้ผู้ใดมาให้ถ้อยคำหรือส่งเอกสารหรือวัตถุใดๆ