ปัญหาบทบาทศาลรธน.ในกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรธน. โดย กิตติศักดิ์ ปรกติ

ปัญหาบทบาทของศาลรัฐธรรมนูญในกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

 โดยกิตติศักดิ์ ปรกติ

วันสองวันมานี้ ศาลรัฐธรรมนูญกลายเป็นข่าวใหญ่ เพราะใช้อำนาจสั่งให้สภาผู้แทนราษฎรหยุดการพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ จนทำให้มีผู้รู้บางท่านตั้งคำถามว่า ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจสั่งสภา ผู้แทนราษฎรในเรื่องเกี่ยวกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญได้หรือไม่ และประธานสภาผู้แทนราษฎรต้องปฏิบัติตามหรือไม่? นี่เป็นปัญหาทั้งในแง่กฎหมายและในแง่การเมือง เป็นปัญหาทางรัฐธรรมนูญที่สำคัญ

ตาม ปกติ ไม่มีใครเถียงว่า หากรัฐสภาตรากฎหมายแล้ว มีสมาชิกรัฐสภาร้องขึ้นว่าขัดรัฐธรรมนูญ หากศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาเห็นว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญจริง ศาลย่อมวินิจฉัยได้ว่ากฎหมายนั้นไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และในกรณีเกิดความขัดแย้งเรื่องเขตอำนาจกันระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่ ไม่ใช่ศาล ผู้ที่ทำหน้าที่วินิจฉัยชี้ขาดก็คือศาลรัฐธรรมนูญ รวมทั้งถ้ามีการตรากฎหมายใดมาละเมิดสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ และผู้ถูกละเมิดสิทธิไม่มีทางจะใช้สิทธิด้วยวิธีอื่นแล้ว เขาย่อมมีสิทธิร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญให้วินิจฉัยว่ากฎหมายนั้นขัดต่อรัฐ ธรรมนูญได้

แต่ กรณีที่เป็นข่าวขึ้นนี้ เป็นกรณีที่มีผู้ร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญว่า การดำเนินการรัฐสภาในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยจะจัดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่นั้นเป็นการกระทำอันเป็นการล้มล้าง ระบอบการปกครองตามรัฐธรรมนูญปัจจุบัน จึงขอให้ศาลวินิจฉัยสั่งการให้เลิกการกระทำดังกล่าวเสีย ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญก็เห็นว่ามีมูล จึงรับเรื่องร้องเรียนนี้ไว้ และสั่งให้รัฐสภาหยุดการพิจารณาไว้ก่อนเป็นเหตุให้มีผู้ทรงคุณวุฒิบางท่าน ตั้งคำถามที่น่าสนใจขึ้น ๓ ประการคือ

๑. กรณีดังกล่าวเป็นกรณีตามมาตรา ๖๘ แห่งรัฐธรรมนูญ ซึ่งตามถ้อยคำนั้นจำกัดไว้เฉพาะกรณีบุคคลใด ๆ ใช้สิทธิเสรีภาพเป็นปฏิปักษ์ต่อรัฐธรรมนูญ แต่กรณีนี้ไม่ใช่การใช้สิทธิเสรีภาพ แต่เป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ซึ่งรัฐธรรมนูญให้อำนาจไว้โดยเฉพาะ ดังนั้นศาลรัฐธรรมนูญจึงไม่มีอำนาจห้าม เพราะไม่เข้ากรณีตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้

๒. นอกจากนี้ยังน่าสงสัยอีกด้วยว่า การที่ศาลรัฐธรรมนูญรับเรื่องร้องเรียนนี้ไว้พิจารณา โดยไม่ได้ผ่านอัยการสูงสุดมาก่อนนั้น ไม่น่าจะชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เพราะตามมาตรา ๖๘ ผู้พบเห็นการกระทำดังกล่าวต้องยื่นต่ออัยการสูงสุดให้สอบข้อเท็จจริงเสีย ก่อน แล้วอัยการสูงสุดสอบสวนแล้วจึงจะส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจาณา ไม่ใช่ศาลรัฐธรรมนูญรับไว้พิจารณาเองเลย

๓. น่าคิดต่อไปด้วยว่า ในเมื่อสภามีอำนาจตามรัฐธรรมนูญในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ดังนี้หากศาลรัฐธรรมนูญสั่งให้ระงับ แล้วประธานรัฐสภาสั่งระงับตามนั้น ประธานรัฐสภาจะต้องรับผิดทางอาญาฐานละเว้นไม่ปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ด้วย หรือไม่

ปัญหา ข้อแรกตอบได้ไม่ยาก เพราะตามหลักการแบ่งแยกอำนาจนั้น ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจตรากฎหมาย ฝ่ายบริหารมีอำนาจบังคับการตามกฎหมาย และฝ่ายตุลาการมีอำนาจชี้ขาดข้อพิพาทตามกฎหมาย ซึ่งการจะตีความว่า อะไรเป็นกฎหมายหรือไม่ และกฎหมายนั้นกินความเพียงใด ย่อมเป็นอำนาจของผู้ที่มีอำนาจหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย หรือตรากฏหมายนั้น ๆ ตามแต่กรณี แต่ถึงที่สุดแล้ว หากเกิดข้อพิพาทขึ้น ฝ่ายตุลาการย่อมเป็นผู้ชี้ขาดว่า กฎหมายในเรื่องที่พิพาทกันนั้นมีว่าอย่างไร และคำวินิจฉัยของฝ่ายตุลาการซึ่งถือว่าเป็นคนกลางนั้นย่อมเป็นที่สุด

การ ที่มีผู้ร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญว่าการใช้อำนาจหน้าที่ตรากฎหมายของรัฐสภาเป็น การกระทำอันเป็นปฏิปักษ์ต่อรัฐธรรมนูญ หากรัฐสภายอมรับและหยุดการกระทำนั้น เรื่องก็จบไป ไม่กลายเป็นข้อพิพาท แต่หากรัฐสภาโต้แย้งไม่ยอมรับ กรณีก็กลายเป็นข้อพิพาท และศาลย่อมเป็นผู้มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาด ส่วนที่รัฐธรรมนูญกล่าวไว้เพียงกรณีใช้สิทธิเสรีภาพ โดยไม่กล่าวถึงการใช้อำนาจหน้าที่นั้น การตีความรัฐธรรมนูญมาตรานี้ต้องตีความตามความมุ่งหมาย ที่มีมาตรานี้ขึ้นเพื่อพิทักษ์รัฐธรรมนูญ ดังนั้นจึงต้องตีความว่า ขนาดใช้เสรีภาพที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ในทางเป็นปฏิปักษ์ต่อรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญยังห้ามได้ ดังนั้นการใช้อำนาจหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐก็ยิ่งต้องห้ามได้ขึ้นไปอีก ตามหลักยิ่งต้องเป็นเช่นนั้น

สมมติ ว่า มีผู้มาร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญว่า พบเห็นและแสดงหลักฐานให้น่าเชื่อได้ว่า มีนายทหารผู้ใหญ่คณะหนึ่งประชุมกันเพื่อเตรียมการประกาศกฏอัยการศึกโดยอ้าง อำนาจหน้าที่ในการป้องกันประเทศ แต่แท้จริงกลับคิดยึดอำนาจการปกครอง โดยได้ควบคุมตัวนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี รวมทั้งประธานสภา และสมาชิกรัฐสภาอีกจำนวนหนึ่งไว้แล้ว ดังนี้แม้จะเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ ก็เป็นเพียงข้ออ้าง หากมีเหตุควรเชื่อได้ว่าเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ในทางเป็นปฏิปักษ์ต่อรัฐ ธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญก็ย่อมมีอำนาจออกคำสั่งห้ามได้

ทำนอง เดียวกัน หากรัฐบาลจะประกาศภาวะฉุกเฉิน หรือตราพระราชกำหนดอันเป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐบาลตามรัฐธรรมนูญ หากการนั้น ๆ น่าเชื่อว่ามิได้เป็นไปเพื่อรักษาความสงบ แต่เป็นไปในทางมุ่งต่อการยึดอำนาจการปกครองโดยวิถีทางที่เป็นปฏิปักษ์ต่อการ ปกครองตามรัฐธรรมนูญนี้ ศาลรัฐธรรมนูญก็ย่อมมีอำนาจห้ามการกระทำนั้นเช่นกัน

ส่วน ปัญหาข้อสองที่ว่า ต้องร้องผ่านอัยการสูงสุดเพียงช่องทางเดียวหรือไม่นั้น ก็ตอบได้ว่ากฎหมายไม่ได้กำหนดเจาะจงไว้ขนาดนั้น และตามคำอธิบายของศาลรัฐธรรมนูญเองที่ว่าบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญบทดังกล่าว นี้เป็นบทที่มีความมุ่งหมายในทางป้องกันภยันตรายอันมีมาต่อระบอบการปกครอง ตามรัฐธรรมนูญ ดังนั้นจึงเป็นอำนาจดุลพินิจของศาล หากมีเหตุสำคัญที่ศาลเห็นสมควรรับไว้พิจารณา ศาลรัฐธรรมนูญย่อมมีอำนาจรับเรื่องร้องเรียนไว้พิจารณาได้

และ ข้อสงสัยในข้อสามที่ว่า ประธานรัฐสภาจะต้องปฏิบัติตามคำสั่งของศาลรัฐธรรมนูญหรือไม่ ข้อนี้เห็นได้ชัดว่า หากประธานรัฐสภา หรือรัฐสภาลงมติกันไม่ยอมปฏิบัติตาม ก็เป็นกรณีพิพาททางรัฐธรรมนูญ ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญย่อมมีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดได้ ส่วนจะอาศัยอำนาจหรือองค์กรใดมาบังคับในกระบวนพิจารณา หรือในการบังคับตามคำพิพากษา ก็ต้องตอบว่า ศาลมีอำนาจวินิจฉัยว่า ในกรณีพิพาทนั้น ๆ กฎหมายที่ต้องใช้แก่กรณีมีว่าอย่างไร แล้ววินิจฉัยไปตามกฎหมายนั้น แต่ในการบังคับการตามคำวินิจฉัยก็ย่อมอาศัยองค์กรที่มีหน้าที่บังคับตาม กฎหมายนั่นเอง หากองค์กรที่มีอำนาจบังคับการตามกฎหมายไม่ปฏิบัติตาม ก็จะนำไปสู่ปัญหาการรักษาอำนาจการปกครอง หรือการสถาปนาอำนาจการปกครองขึ้นใหม่ ซึ่งเป็นปัญหาการเมือง ในกรณีเช่นนี้ศูนย์อำนาจการเมืองที่เกี่ยวข้อง ย่อมอ้างความชอบธรรมในการจัดระเบียบการปกครองเข้ามาจัดการแก้ปัญหาต่อไป

คำถามทั้งหมดนี้สะท้อนปัญหาความเข้าใจเกี่ยวกับบทบาทของศาลรัฐธรรมนูญ ว่ามีขอบเขตอำนาจเพียงใด

ใน ระบอบการปกครองที่ประชาชนไว้วางใจฝ่ายการเมือง ทั้งฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติอย่างสูงเช่นฝรั่งเศสนั้น ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจน้อย กล่าวคือแต่เดิมมามีอำนาจเฉพาะการตรวจสอบว่า ร่างพระราชบัญญัติที่ผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาแล้วขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ เท่านั้น หากประกาศเป็นกฎหมายไปแล้ว ศาลรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจตรวจสอบอีกต่อไป ต่อมาเมื่อ พ.ศ. ๒๕๕๓ จึงมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเสียใหม่ โดยรับรองให้บุคคลที่มีข้อพิพาทในศาล และเห็นว่าหากกฎหมายใดที่จะนำมาปรับใช้แก่คดีนั้น ขัดต่อรัฐธรรมนูญก็มีสิทธิร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยปัญหาความชอบด้วย รัฐธรรมนูญของกฎหมายนั้นเสียก่อนได้

แต่ ในระบอบการปกครองที่ประชาชนไม่ไว้วางใจฝ่ายการเมืองมากนัก อย่างเช่นในเยอรมันซึ่งเป็นต้นแบบสำคัญของการมีศาลรัฐธรรมนูญนั้น เคยเผชิญชะตากรรมที่ฮิตเล่อร์เคยใช้สภาลงมติเสียงข้างมาก และลงประชามติ สถาปนาอำนาจให้ฮิตเล่อร์ รวบอำนาจอธิปไตยมาเป็นของตนแต่เพียงผู้เดียว เป็นทั้งนายกรัฐมนตรี ประธานฝ่ายนิติบัญญัติและประธานฝ่ายตุลาการมาแล้ว ดังนั้นรัฐธรรมนูญของประเทศนั้นจึงจัดให้มีศาลรัฐธรรมนูญขึ้นมาทำหน้าที่ เป็นผู้พิทักษ์รัฐธรรมนูญ และมีอำนาจกว้างขวาง คือพิจารณาว่ากฎหมายใดขัดต่อรัฐธรรมนูญได้ ไม่ว่ากฎหมายนั้นจะผ่านสภามาแล้วหรือไม่ แถมยังมีอำนาจปกป้องรัฐธรรมนูญจากการกระทำอันเป็นปฏิปักษ์ต่อรัฐธรรมนูญทั้ง ปวงอีกด้วย

ธรรมเนียม ในบางประเทศ ศาลก็ค่อย ๆ ดึงอำนาจมาไว้ในมือมากขึ้นเรื่อย เช่นในสหรัฐอเมริกานั้น เดิมศาลจะแยกเรื่องการเมืองกับเรื่องกฎหมายออกจากกัน และในเรื่องการเมืองศาลจะพิพากษามาตลอดว่าเป็นอำนาจเฉพาะของฝ่ายการเมือง เช่นรัฐบาลหรือสภา ศาลจะไม่ก้าวล่วงเข้าไปวินิจฉัย แต่ครั้นฝ่ายการเมืองมีแนวโน้มจะลุแก่อำนาจมากขึ้น ศาลก็จะออกมาวางกรอบเป็นคราว ๆ ไป

โดย เฉพาะอย่างยิ่งในสมัยประธานาธิบดีบุ๊ชซึ่งพยายามจะรวบอำนาจการจัดการกับผู้ ก่อการร้ายไว้ในมือของฝ่ายบริหารแต่เพียงฝ่ายเดียว ถึงขนาดให้รัฐสภาออกกฎหมายจำกัดอำนาจศาลในการพิจารณาคดีเกี่ยวกับผู้ก่อการ ร้าย ศาลสูงของอเมริกันก็ต้องออกมาวางกรอบเสียใหม่ โดยชี้ขาดว่า กฎหมายเช่นนั้นก้าวก่ายอำนาจตุลาการ และขัดต่อรัฐธรรมนูญ โดยชี้ให้เห็นว่าฝ่ายบริหารแม้จะมีอำนาจในเรื่องการเมืองก็จริง แต่อำนาจการเมืองนั้นก็ต้องอยู่ในกรอบของกฎหมาย และผู้ที่ชี้ขาดว่ากฎหมายมีว่าอย่างไรคือตุลาการเท่านั้น หรือกล่าวอย่างถึงที่สุดก็คือฝ่ายการเมืองมีอำนาจแค่ไหน ย่อมเป็นไปตามกฎหมายซึ่งศาลเป็นผู้ชี้ขาดนั่นเอง

ปัญหา ทำนองนี้กำลังเกิดขึ้นในบ้านเรา นั่นคือปัญหาว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจะมีได้เพียงใด จะถึงขนาดแก้ไขใหม่ทั้งฉบับได้หรือไม่ เป็นปัญหาที่จะต้องตัดสินเช่นกันว่าเป็นปัญหากฎหมายหรือปัญหาการเมือง

ใน แง่กฎหมายนั้น เห็นได้ชัดว่ารัฐธรรมนูญทุกฉบับแม้จะอนุญาตให้แก้ไขปรับปรุงกันได้ ก็จะต้องแก้ไขปรับปรุงอยู่ภายในกรอบของหลักการพื้นฐานการปกครองตามรัฐ ธรรมนูญนั้น ๆ เท่านั้น หลักเรื่องนี้เป็นไปตามหลักกฎหมายทั่วไป ว่ากฎหมายที่ให้อำนาจย่อมมีกรอบวัตถุประสงค์ หรือความมุ่งหมายกำกับอยู่ด้วยเสมอ การดำเนินการตามที่กฎหมายให้อำนาจจะอ้างอำนาจเกินขอบวัตถุประสงค์ หรือความมุ่งหมายของกฎหมายไม่ได้ หากเกินขอบเขตไปก็เป็นกรณีปราศจากอำนาจ ในกรณีการแก้ไขรัฐธรรมนูญคราวนี้ก็เช่นกัน มี ปัญหาว่าเป็นการดำเนินการภายในกรอบอำนาจหรือไม่ เป็นปัญหาข้อกฎหมาย ซึ่งในกรณีนี้จำเป็นต้องมีคนกลาง คือฝ่ายตุลาการมาวินิจฉัยชี้ขาด

อย่าง ไรก็ดี อาจมีผู้กล่าวอ้างได้ว่า อำนาจแก้ไขปรับปรุงแบบยกเครื่องใหม่นั้น เป็นอำนาจการเมือง ซึ่งก็มีหลักการทางวิชาการรองรับอยู่ แต่นั่นหมายความว่า การใช้อำนาจยกเครื่องใหม่นั้นเป็นการใช้อำนาจสถาปนาระบอบการปกครอง ซึ่งเป็นอำนาจตามข้อเท็จจริงทางการเมือง ไม่ใช่เรื่องอำนาจทางกฎหมาย และถึงแม้จะเกี่ยวกับกฎหมายอยู่บ้าง แต่สิ่งชี้ขาดคือข้อเท็จจริง หรือความสัมพันธ์เชิงอำนาจทางการเมือง

ดัง เช่นกรณีที่มีการยึดอำนาจการปกครอง และคณะรัฐประหารสั่งให้รัฐธรรมนูญสิ้นผลไป และศาลรัฐธรรมนูญเป็นอันยกเลิก และประกาศใช้อำนาจการปกครองใหม่ขึ้นนั้น กรณีจะเป็นไปได้ก็ต่อเมื่ออำนาจตามข้อเท็จจริงอยู่ในมือของคณะรัฐประหารแล้ว

หาก อำนาจทางข้อเท็จจริงยังอยู่ในมือของรัฐบาลที่ถูกรัฐประหาร หรือแม้ในกรณีที่รัฐบาลสิ้นสภาพไปแล้ว แต่ศาลรัฐธรรมนูญยังเป็นปราการที่ตั้งอยู่ได้ด้วยความเชื่อถือของประชาชน ดังนี้ถ้าศาลรัฐธรรมนูญสั่งให้ยุติการรัฐประหาร และองค์กรของรัฐที่ใช้อำนาจบังคับการตามกฎหมายยังยอมรับและสามารถบังคับการ ตามคำสั่งเช่นนั้นนั้น คำสั่งนั้นก็ยังมีผล แต่ที่มีผลไม่ใช่เพราะความชอบธรรมทางกฎหมายอย่างเดียว แต่เพราะอำนาจสถาปนาการปกครองยังอยู่ในมือของกลไกรัฐเดิมซึ่งแสดงออกในรูปคำ สั่งของศาลรัฐธรรมนูญเท่านั้น

กรณี ที่เกิดขึ้นแล้วในประวัติศาสตร์ได้แก่กรณีแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งใหญ่เมื่อ พ.ศ. ๒๔๘๙ และพ.ศ. ๒๕๔๐ ครั้งนั้นเกิดขึ้นได้ ก็เพราะผู้อยู่ในความสัมพันธ์เชิงอำนาจทางการเมืองเห็นพ้องต้องกัน รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๔๘๙ นั้นเกิดขึ้นในความสัมพันธ์ทางการเมืองหลังสงครามโลกซึ่งสิ้นสุดลงในปี พ.ศ. ๒๔๘๘ และเกิดบรรยากาศปรองดองระหว่างอดีตผู้มีอำนาจซึ่งเคยเป็นคู่ขัดแย้งทางการ เมืองต่อกัน ที่ได้หันมาร่วมมือต่อต้านญี่ปุ่นด้วยกัน ส่วนรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ นั้นเกิดขึ้นในความสัมพันธ์ทางการเมืองหลังเหตุการณ์พฤษภา ๒๕๓๕ ประกอบกับภาวะวิกฤติเศรษฐกิจทำให้เกิดการกำหนดเจตจำนงทางการเมืองร่วมกัน ชนิดเห็นพ้องต้องกันทุกฝ่าย การจัดทำรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐จึงเกิดขึ้นเป็นจริงได้

แต่ปัญหาน่าคิดก็คือ พ.ศ. ๒๕๕๐ นี้ เรามีเจตจำนงทางการเมืองที่เห็นพ้องต้องกันในระหว่างศูนย์อำนาจการเมืองทั้ง หลายตามข้อเท็จจริงแล้วหรือไม่?

ทั้ง หมดนี้เราจึงควรคำนึงถึงเสมอว่า เรากำลังพิจารณาปัญหาที่อยู่ต่อหน้านี้ในเรื่องกฎหมายหรือเรื่องการเมือง และในระดับการเมืองตามกติกาปกติ หรือการเมืองระดับสถาปนาอำนาจการปกครอง?