ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยความปรองดอง ฉบับ "ปิดทางปรองดอง"

ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยความปรองดอง ฉบับ "ปิดทางปรองดอง"

โดย กิตติศักดิ์ ปรกติ

การเสนอร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยความปรองดองแห่งชาติของ พลเอก สนธิ บุณยรัตกลิน ที่ปรากฏเป็นข่าวในช่วงสุดสัปดาห์นี้มีลักษณะน่าสนใจในฐานะที่เป็นกฎหมายนิรโทษกรรมบุคคล ๒ กลุ่มคือ

๑. เป็นกฎหมายนิรโทษกรรมการกระทำความผิดและความรับผิดที่เกี่ยวเนื่องกับการชุมนุมทางการเมือง หรือการแสดงออกทางการเมือง เป็นการนิรโทษกรรมแบบเหวี่ยงแหคือนิรโทษกรรมความผิดใด ๆ ทั้งปวง ทั้งแก่ฝ่ายประชาชนไม่ว่าจะมีการกระทำผิดต่อร่างกายหรือทรัพย์สินของผู้อื่นหรือไม่ และแก่ฝ่ายเจ้าหน้าที่ที่ได้กระทำไปในทางป้องกัน ระงับ หรือปราบปรามการกระทำดังกล่าว ตั้งแต่วันที่ ๑๕ กันยายน พ.ศ. ๒๕๔๘ จนถึงวันที่ ๑๐ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๕๔

ความผิดสำคัญที่ผู้เสนอร่างกฎหมายมุ่งจะให้นิรโทษก็คือความผิดของผู้ชุมนุมทางการเมือง ซึ่งอาจแบ่งออกเป็นเรื่องใหญ่ ๆ ได้สองเรื่อง คือเรื่องที่กระทบต่อความมั่นคง หรือความสงบเรียบร้อยโดยตรงเรื่องหนึ่ง กับเรื่องที่กระทบต่อร่างกายและทรัพย์สินของผู้อื่นอีกเรื่องหนึ่ง

๒. เป็นกฎหมายนิรโทษกรรมแก่ผู้ถูกกล่าวหา หรือผู้กระทำความผิดอันเป็นผลจากการดำเนินการหรือปฏิบัติการของ ค.ต.ส. หรือ ป.ป.ช. หรือ ส.น.ช. หรือ ตุลาการรัฐธรรมนูญ หรือองค์กร หรือคณะบุคคลที่แต่งตั้งโดยประกาศหรือคำสั่งของ ค.ม.ช. ซึ่งได้ยึดอำนาจการปกครองแผ่นดินเมื่อ ๑๙ กันยายน พ.ศ. ๒๕๔๙ หรือการดำเนินการหรือการปฏิบัติขององค์กร หรือหน่วยงานอันเป็นผลสืบเนื่องจากองค์กรหรือคณะบุคคลที่แต่งตั้งโดย ค.ม.ช.

ความผิดที่ผู้ร่างมุ่งจะให้มีการนิรโทษในกลุ่มนี้ก็อาจแบ่งออกเป็นสองส่วน คือ ส่วนแรกได้แก่ความผิดที่มีการปล่อยปละละเลยให้กรรมการพรรคไปมีส่วนร่วมโกงการเลือกตั้งจนถูกยุบพรรค เป็นเหตุให้กรรมการพรรคคนอื่น ๆ ต้องร่วมรับผิดด้วย และถูกตัดสิทธิทางการเมืองตามมา กับส่วนที่สองได้แก่ความผิดฐานกระทำผิดต่อหน้าที่ในฐานะนายกรัฐมนตรี หรือในฐานะนักการเมืองที่อาศัยอำนาจหน้าที่แสวงหาประโยชน์ทางทรัพย์สินโดยมิชอบ

การนิรโทษกรรมแก่บุคคลทั้งสองกลุ่มนี้ ไม่ว่าผู้เสนอร่างกฎหมายจะมีความประสงค์ลึก ๆ อย่างไร หากไม่มีการกำหนดขอบเขตให้ชัดเจนกว่านี้ ก็อาจจะก่อให้เกิดผลประหลาดตามมาหลายประการ อาทิ เช่น

การนิรโทษกรรมกลุ่มแรก จะพลอยกลายเป็นการรับรองว่า บรรดาการกระทำความผิดที่ร้ายแรง ที่สืบเนื่องกับการชุมนุม หรือการแสดงออกทางการเมืองเช่นการก่อการร้าย การประทุษร้ายต่อร่างกาย ต่อทรัพย์สินที่กล่าวอ้างได้ว่าเป็นการแสดงออกทางการเมืองในลักษณะประท้วงต่อรัฐไม่ว่าได้กระทำไปในขอบเขตหรือไม่ ล้วนไม่เป็นความผิด

เช่นการทำร้ายร่างกายประชาชนหรือเจ้าหน้าที่ การวางเพลิงเผาบ้านร้านตลาด ศาลากลางจังหวัด การยิงระเบิดใส่วัดพระแก้ว สถานที่ราชการ อาคารบ้านเรือน ธนาคาร คลังน้ำมัน เหล่านี้หากจะถือว่าเป็นการแสดงออกทางการเมืองในลักษณะประท้วงรัฐ ก็อาจจะกลายเป็นการกระทำที่ผู้กระทำไม่ต้องรับผิดไปทั้งสิ้น

ในแง่นี้ ผู้ที่ได้รับผลเสียหายในฐานะผู้เสียหายต่อร่างกาย หรือต่อทรัพย์สินย่อมโต้แย้งได้ว่า บทบัญญัติอันมีลักษณะนิรโทษกรรมดังกล่าวมีผลเป็นการยกเลิกความคุ้มครองต่อเสรีภาพในชีวิตและทรัพย์สินที่รัฐธรรมนูญคุ้มครอง กล่าวคือ ความปลอดภัยในชีวิตร่างกายที่รัฐธรรมนูญคุ้มครองในรูปกฎหมายอาญา กฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และหากผลของการคุ้มครองตามระบบวินิจฉัยข้อพิพาทอันนำไปสู่ความรับผิดของผู้กระทำเช่นนั้นถูกยกเลิกไปด้วยกฎหมายนิรโทษกรรมแล้ว กฎหมายนิรโทษกรรมย่อมขัดต่อสิทธิอันได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญของเขาในสาระสำคัญ และเขาอาจยกข้อโต้แย้งว่ากฎหมายนิรโทษกรรมนี้ขัดต่อรัฐธรรมนูญได้

แม้ในอดีต เราเคยมีการตรากฎหมายยกเลิกฐานความผิดทางการเมืองบางฐาน เช่นยกเลิกพระราชบัญญัติคอมมิวนิสต์ ทำให้ผู้ต้องหา และผู้ต้องคำพิพากษาฐานมีการกระทำอันเป็นคอมมิวนิสต์ได้รับการปล่อยตัว เพราะการกระทำนั้นไม่เป็นความผิดอีกต่อไป แต่ขนาดยกเลิกฐานความผิดไปแล้ว ก็ไม่อาจยกเลิกความผิด หรือความรับผิดฐานทำร้ายร่างกาย หรือฆ่าคนตายได้

ส่วนการนิรโทษกรรมกลุ่มที่สองนั้น จะพลอยส่งผลให้การกล่าวหา การชี้มูลความผิด และการวินิจฉัยคดีที่ ค.ต.ส. หรือองค์กรอิสระอย่าง ป.ป.ช. ซึ่งล้วนได้รับการแต่งตั้งจาก ค.ม.ช. หรือแม้แต่การวินิจฉัยของตุลาการรัฐธรรมนูญที่ ค.ม.ช. แต่งตั้ง ไม่ว่าจะได้รับการพิจารณาจากศาลยุติธรรมด้วยหรือไม่ เป็นอันสิ้นผลไป เท่ากับการตรากฎหมายให้ถือว่ายังไม่มีการดำเนินคดี อันเป็นการแทรกแซงลงไปในความเป็นอิสระของตุลาการซึ่งได้ใช้ไปในการดำเนินคดีนั้น ๆ ไปแล้วนั่นเอง

โดยนัยของกฎหมายนี้บรรดาคดีที่วินิจฉัยไปแล้วทั้งปวง เช่นคดียึดทรัพย์อดีตนายกทักษิณ คดียุบพรรค คดีที่ดินรัชฎาภิเษก ก็ต้องถือว่ายังไม่มีการดำเนินการใด ๆ เป็นที่ยุติ ที่วินิจฉัยในทางเป็นโทษกันไปแล้วก็ต้องถือว่าไม่เคยต้องคำวินิจฉัยเช่นนั้น และหากเชื่อว่าบุคคลเหล่านั้นทำผิดจริง ก็ให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องปฏิบัติตามหลักนิติธรรมต่อไป การบัญญัติให้ปฏิบัติตามหลักนิติธรรมต่อไปนั้น ทำให้เล็งเห็นได้ว่า เพราะกฎหมายถือว่าการวินิจฉัยโดยองค์กรที่มาจาก ค.ม.ช. นั้นขัดต่อหลักนิติธรรม ซึ่งก็จะส่งผลให้น่าคิดต่อไปว่า บรรดาการวินิจฉัยทางคดีทั้งหลายในทางเป็นคุณ จะถือว่าการวินิจฉัยนั้นสำเร็จเสร็จสิ้นไปแล้วหรือไม่ หรือว่าจะต้องวินิจฉัยกันใหม่ทั้งหมด ไม่ว่าจะมีคำพิพากษาเป็นคุณ หรือเป็นโทษไปแล้วก็ตาม

ในแง่ที่มีคำพิพากษาในทางเป็นคุณไปแล้ว การตรากฎหมายให้ถือว่ายังไม่มีคำพิพากษาก็จะมีปัญหาต่อไปว่า กฎหมายนั้นตราขึ้นในทางเป็นโทษย้อนหลังไปหรือไม่ และการตรากฎหมายเช่นนั้นจะขัดต่อหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญหรือไม่?

แต่โดยที่การดำเนินการเหล่านี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งพยานหลักฐานที่ได้มา ล้วนแล้วแต่มีค่าความเชื่อถือได้ระดับหนึ่ง ไม่ว่าจะอ้างว่าได้รับการคุ้มครองจากรัฐธรรมนูญมาตรา ๓๐๙ ซึ่งกำหนดให้ถือว่าชอบด้วยกฎหมายและชอบด้วยรัฐธรรมนูญด้วยหรือไม่ก็ตาม ดังนั้นหากมีการดำเนินการตามหลักนิติธรรม เช่นดำเนินคดีใหม่ ก็ย่อมต้องใช้หลักฐานเดิม กระบวนการพิจารณาเดิม แม้จะเปลี่ยนผู้พิพากษา ถ้าข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายไม่เปลี่ยนไป ผลย่อมเป็นไปตามเดิม โดยผู้ต้องหาต้องถูกดำเนินคดีซ้ำอีกครั้งหนึ่ง

ดังนั้น ถ้าไม่มีข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายใดเป็นเรื่องใหม่ ถึงขนาดที่จะเปลี่ยนแปลงผลคำพิพากษาของศาลได้ การนิรโทษกรรมจึงไม่มีเหตุจำเป็นแต่อย่างใด

แต่ผลที่จะเกิดจากการแทรกแซงความเป็นอิสระของอำนาจตุลาการ และมาตรฐานความสำนึกผิดชอบชั่วดีที่ดำรงอยู่ในสังคม ทั้งในส่วนที่เกี่ยวกับการทำร้ายร่างกายและชีวิตของผู้อื่นก็ดี หรือในส่วนที่เกี่ยวกับการทำทุจริตผิดหน้าที่ของผู้ดำรงตำแหน่งสำคัญในบ้านเมือง โดยยอมให้เปลี่ยนแปลงไปมาได้ ขึ้นอยู่กับว่าฝ่ายใดมีเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรนั้นจะกระทบต่อหลักการปกครองโดยถือกฎหมายเป็นใหญ่ตามรัฐธรรมนูญอย่างร้ายแรง

การยอมให้มีการนิรโทษกรรมอย่างเหวี่ยงแหเช่นนี้ ย่อมหนีไม่พ้นความเสี่ยงที่ในวันข้างหน้าผู้มีเสียงข้างมากในสภาจะตรากฎหมายขึ้นมาใหม่ โดยให้ถือว่าการนิรโทษกรรมที่ทำไว้แล้วนั้น ไม่เคยเกิดขึ้น หรือให้ถือว่าผู้ได้รับประโยชน์จากนิรโทษกรรมดังกล่าว ไม่เคยได้รับประโยชน์ และหากยอมให้เกิดเหตุการณ์เช่นนี้ขึ้นในวันนี้ ก็ย่อมต้องยอมให้เกิดขึ้นในอนาคต และนั่นหมายความว่า หลักความแน่นอนของกฎหมายก็เป็นอันสูญสิ้นไป และถ้าเราไม่สามารถไว้วางใจในความแน่นอนของกฎหมายได้เช่นนี้ เราจะเรียกว่าเราปกครองกันโดยกฎหมายได้อีกหรือ?

โดยที่รัฐมีขึ้นก็เพื่อรักษาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน พร้อมทั้งรักษาความสงบเรียบร้อยตามกฎหมาย และโดยหลักการปกครองโดยกฎหมายเป็นใหญ่นั้น ก็คือการรับรองหลักที่ว่าทุกคนเสมอภาคกันต่อหน้ากฎหมาย โดยมีผู้พิพากษาในศาลที่ตั้งขึ้นตามกฎหมายทำหน้าที่คนกลางชี้ขาดว่าอะไรคือกฎหมาย และอะไรคือผิดกฎหมาย

ดังนี้การปล่อยให้มีการเปลี่ยนหลักการที่ให้ยอมรับคำตัดสินของคนกลางที่เป็นอิสระว่าเป็นที่สุด โดยเปลี่ยนเสียใหม่ตามร่างพระราชบัญญัติปรองดองนี้ที่ว่า เกณฑ์อะไรถูกผิดไม่ได้ขึ้นกับคนกลาง ผู้ใช้อำนาจตุลาการ แต่ขึ้นอยู่กับเสียงข้างมากในฝ่ายนิติบัญญัติที่จะเปลี่ยนแปลงเสียใหม่อย่างไรก็ได้ หรือกำหนดให้ต้องทบทวนใหม่ได้โดยอิสระ เช่นนี้ ก็ย่อมขัดกับหลักการปกครองโดยกฎหมายเป็นใหญ่ และขัดต่อหลักนิติธรรม รวมทั้งขัดต่อขอบวัตถุประสงค์หรือความมุ่งหมายของรัฐธรรมนูญในตัวมันเอง

ในที่สุดแล้ว การนิรโทษกรรมจะเป็นที่รับได้ก็เฉพาะการนิรโทษกรรมความผิดต่อความมั่นคงของรัฐ เช่นการชุมนุมโดยผิดกฎหมายเท่านั้น แต่ไม่อาจขยายไปถึงความผิดต่อร่างกายและทรัพย์สินของเอกชนอื่น เช่นการวางเพลิงเผาทรัพย์ การทำร้ายร่างกายได้ และไม่อาจควบเอาความผิดต่อหน้าที่ และการแสวงหาประโยชน์ในทางมิชอบ เช่นการโกงบ้านกินเมือง มานิรโทษกันได้ง่าย ๆ โดยไม่ขัดต่อหลักรัฐธรรมนูญ

นอกจากนี้ หากต้องการจะปรองดองกันให้ได้ ก็ต้องโน้มน้าวจูงใจกันด้วยเหตุผล ให้เป็นที่เห็นพ้องต้องกันว่าจะช่วยสมัครสมานสามัคคีคนในชาติขึ้นได้อย่างไร ซึ่งหนีไม่พ้นต้องยอมรับคุณค่า ความถูกความผิด ร่วมกันให้ได้ และไม่ใช้วิธีใช้เสียงข้างมากเข้าข่ม มิฉะนั้นร่างพระราชบัญญัตนี้จะกลายเป็นพระราชบัญญัติฉบับ "ปิดทางปรองดอง" ไปในที่สุด