เปิดมุมมอง...การบริหารราชการภูมิภาค ดี-เลวอย่างไร...?
โจทย์ใหญ่อีกข้อหนึ่งที่อดีตคณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) ซึ่งมีนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นโต้โผใหญ่ ชูธงนำในการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ ก็คือ “ยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคลงทั้งหมด!!”
แน่นอนว่า เมื่อข้อเสนอทิ้งทวนดังกล่าวถูกโยนเข้าสู่สังคมไทย กระแสวิพากษ์วิจารณ์ก็เกิดขึ้นตามมาทันที มีทั้งฝ่ายที่เห็นด้วย พร้อมจะสนับสนุน และฝ่ายที่ลุกขึ้นมาคัดค้าน แบบสุดโต่ง
“ศูนย์ข้อมูลข่าวสารปฏิรูปประเทศไทย” หยิบเนื้อหาบางส่วนจากวงสนทนา “การบริหารราชการส่วนภูมิภาคเป็นประโยชน์ต่อประเทศชาติอย่างไร” ซึ่งจัดโดยสมาคมนักปกครองแห่งประเทศไทยมานำเสนอ เพื่อสะท้อนมุมมองความคิดที่หลากหลายต่อประเด็นดังกล่าว...
“นายดิเรก ถึงฝั่ง” สมาชิกวุฒิสภา จังหวัดนนทบุรี
รองประธานคณะกรรมาธิการการปกครอง วุฒิสภา
"ท่านอานันท์ต้องชี้แจงว่า ภูมิภาคเลวอย่างไร เมื่อ 116 ประเทศทั่วโลกก็ใช้ระบบนี้"
ข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างฉบับสมบูรณ์ เสนอให้ยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค ซึ่งจากการวิเคราะห์ ผมเห็นว่าหากยกเลิกภูมิภาค ปัญหาจะต้องตามอีกมาก ดังนั้นท่านอานันท์ก็คงต้องชี้แจงว่า ภูมิภาคเลวอย่างไร
“163 ประเทศทั่วโลก มีถึง 116 ประเทศที่ปกครองแบบมีส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น นั่นหมายความว่าระบบนี้ไม่ได้ล้าสมัย หากนำไปปรับใช้ให้เข้ากับกระบวนการและวิถีชีวิตของคนในประเทศนั้นๆ”
ผมอยากชี้ว่า “ภูมิภาคเลิกไม่ได้” เพราะระบบโครงสร้างการบริหารประเทศของไทยถูกปรับให้เข้าวัฒนธรรม ประเพณีและสังคมดั้งเดิมไปแล้ว อยู่ๆ จะไปเอาแบบอื่นที่เห็นว่าทันสมัยมาใช้กับประเทศไทย ผมว่ายาก อีกทั้งหากเลิกภูมิภาคจริงยืนยันได้เลยว่า ราชการบริหารส่วนกลางจะต้องเข้าไปตั้งหน่วยงานย่อยในทุกจังหวัดอย่างแน่นอน เพราะไม่เช่นนั้นส่วนกลางก็ทำงานไม่ได้ เพราะไม่มีมืออยู่ในพื้นที่ ขณะเดียวกันต้องยอมรับว่า หน่วยงานราชการแต่ละแห่งไม่ขึ้นตรงต่อกัน ทุกคนทำเฉพาะหน้าที่ของตนเอง สุดท้ายปัญหาก็เกิดกับชาวบ้านทุกหย่อมหญ้า เดือดร้อนไปตามๆ กัน
คำถามคือ การที่ราชการส่วนกลางไปตั้งหน่วยงานในพื้นที่เท่ากับเป็นการสร้างภูมิภาคขึ้นมาใหม่หรือไม่
นอกจากนี้ ผมอยากจะย้ำว่า ขนาดเรามีราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่นเช่นนี้ ความแตกแยก แบ่งเป็นสียังเกิดขึ้นทั่วประเทศ หากยิ่งปล่อยให้ต่างคนต่างทำ ผมว่าในที่สุดปัญหาเรื่องความมั่นคงจะตามมา ฉะนั้น นอกจากจะไม่เลิกภูมิภาคแล้ว ส่วนกลางยังต้องแบ่งอำนาจให้ภูมิภาคมากขึ้น ทั้งด้านการบริหารงานบุคคลและงบประมาณ
ผมพยายามผลักดันมาตลอดว่าให้จังหวัดเป็นนิติบุคคล สามารถจัดตั้งงบประมาณได้ด้วยตนเอง เช่นเดียวกับกระทรวง ทบวง กรม นอกจากนี้จะต้องปรับเปลี่ยนหน่วยงานส่วนกลางที่อยู่ในจังหวัด ให้กลายเป็นหน่วยงานภูมิภาคที่อยู่ภายใต้กำกับของผู้ว่าราชการจังหวัด เพื่อที่จะทำให้การบริการทุกข์สุขของประชาชนเป็นไปอย่างทันท่วงที ทั้งนี้ ทุกจังหวัดจะได้เจริญใกล้เคียงใกล้ ไม่ใช่ทุกเรื่องต้องวิ่งเข้ามาขออนุญาตในกรุงเทพหมด
นายประยูร พรหมพันธุ์ อุปนายกสมาคมนักปกครองแห่งประเทศไทย
"กระจายอำนาจให้ท้องถิ่นสุดโต่ง 100% มีหวังประเทศถอยหลังสู่ยุค 800 ปีก่อน"
ผมคิดว่า ผู้ที่เสนอให้ยกเลิกภูมิภาค ไม่ได้ศึกษาประวัติศาสตร์ ไม่ได้ศึกษาอดีต ภัยคุกคามของบ้านเมืองอย่างจริงจัง มองแค่มิติเดียวคือ อยากจะให้ท้องถิ่นมีอำนาจ จนลืมนึกถึงความสำคัญ ความจำเป็นของบ้านเมือง
“เราสร้างชาติตั้งแต่สมัยสุโขทัยถึงปัจจุบันใช้เวลากว่า 800 ปี กว่าที่จะสลาย city state รัฐนคร มหานครทั้งหลาย ไม่ว่าเชียงใหม่ นครศรีธรรมราช ปัตตานี จากแคว้นเล็กแคว้นใหญ่ให้กลายเป็นประเทศชาติได้ แต่หากกระจายอำนาจสุดโต่ง ร้อยเปอร์เซ็นต์ ประเทศก็ย้อนกลับไปสู่อาณาจักรสมัย 800 ปีก่อน ดังนั้น ทำไมถึงต้องไปยึดประเทศอื่นเป็นต้นแบบ ทั้งที่แต่ละประเทศมีบริบทมีประวัติศาสตร์ที่แตกต่างกัน
คปร. โจมตีภูมิภาคว่าไม่ดี เพราะ 1.สร้างความเหลื่อมล้ำให้กับประชาชน ทั้งทางเศรษฐกิจ สังคม
ผมว่าไม่จริง ที่ว่าไม่จริงก็เพราะความเหลื่อมล้ำของสังคมไม่ได้เกิดจากภูมิภาค แต่เป็นเพราะระบบเศรษฐกิจของประเทศที่เป็นทุนนิยมแบบตกขอบ เน้นแต่หาผลประโยชน์ โดยไม่มีการกระจายรายได้ให้กับประชาชน “คนมีรายได้วันละ 100-200 บาท แต่เถ้าแก่ได้วันละไม่รู้กี่ล้าน ในที่สุดเมื่อไม่มีธรรมาภิบาลเช่นนี้ ความแร้นแค้นก็เกิดขึ้นทั่วประเทศ ฉะนั้น สิ่งเหล่านี้ต้องไปโทษระบบเศรษฐกิจ แผนพัฒนาประเทศ ไม่ใช่โทษฝ่ายปกครอง ภูมิภาค หรือว่าส่วนราชการ
2.มีการคอร์รัปชั่นมาก หากมีการกระจายอำนาจการคอร์รัปชั่นในส่วนกลางจะลดลง
ผมว่าอันนี้เป็นข้ออ้างที่ไม่มีตัวเลข เพราะผมเคยเป็นอนุกรรมการ ป.ป.ช. ในชุดนายณัฏฐ์ ศรีวิหค ซึ่งทำหน้าที่ดูแลเรื่องการคอร์รัปชั่นในท้องถิ่น พบว่ามีเป็นหมื่นๆ รายแก้กันไม่หวัดไม่ไหว ดังนั้น ข้ออ้างที่ว่ายกเลิกภูมิภาคแล้วคอร์รัปชั่นจะลดลง จึงไม่เป็นความจริงอย่างแน่นอน ในทางกลับกัน อาจเป็นการกระจายคอร์รัปชั่นให้มากขึ้นอีกด้วย
ส่วนข้อ 3 ที่ว่าประชาชนไม่ได้มีส่วนร่วม ผมว่าไม่จริงอีกเช่นกัน เพราะตั้งแต่มีเทศบาล อบต. อบจ. อำนาจของท้องถิ่นมีมากเกินที่จะรับผิดชอบด้วยซ้ำไป บางอย่างส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคมอบภารกิจให้ก็ไม่เอา เพราะไม่มีเงิน อยากได้แต่เงินไปช่วยอย่างเดียว “35% จะเอาให้ได้ ไม่สนใจว่ารัฐบาลแห่งชาติมีภารกิจที่ต้องรับผิดชอบมากน้อยแค่ไหน”
ที่สำคัญ การมีส่วนร่วมของประชาชน ไม่ว่าเทศบาล อบต. อบจ. ก็มีการทำประชามติตลอด ไม่ว่าจะออกข้อบัญญัติ หรือเทศบัญญัติก็ตาม ประชาชนมีส่วนร่วมทั้งสิ้น แต่นักวิชาการ สื่อต่างๆ ไม่เข้าใจตรงนี้ เพราะไม่ได้ลงไปดูในพื้นที่จริง
ดังนั้น ผมจึงอยากเสนอแนะให้ คปร.ทบทวนความคิดอย่างเป็นรูปธรรม เพราะการส่งเสริมระบบท้องถิ่นขวาจัดสุดโต่งเป็นอันตรายมาก อาจนำไปสู่ความเสื่อมและถึงขึ้นกลับไปสู่ยุค city state อีกครั้ง
“การกระจายอำนาจจึงต้องมีลักษณะสมดุล มีแค่ Local autonomy ไม่ใช่ Local independent เพราะเมื่อใดที่เราเป็นรัฐอิสระ ก็จะถึงเวลาของการล่มสลาย ฉะนั้น ผมคิดว่าจะต้องปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญปี 2550 มาตรา 281-290 รวมถึงมาตรา 303 (5) บทเฉพาะการอย่างเคร่งครัด”
พล.ท.สุรศักดิ์ กาญจนรัตน์ ผู้อำนวยการสำนักกิจการมวลชนและสารนิเทศ
กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในประเทศ (กอ.รมน.)
"ยกเลิกส่วนภูมิภาคฉับพลัน ประเทศคงมีปัญหา ไม่รู้ต้องใช้เวลานานเท่าไหร่ถึงจะเข้ารูปเข้าร่าง"
ที่ผ่านมาเวลาทหารเข้าไปทำงานภาคสนาม หรือเขียนแผนให้ชุดปฏิบัติการณ์ที่พึ่งของเราก็คือ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน นายอำเภอ รวมทั้งผู้ว่าราชการจังหวัด ดังนั้น เหตุผลการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค จึงสร้างความงุนงงให้กับกองทัพอย่างมาก อีกทั้งยังมองไม่ออกว่าสถานการณ์ต่อไปจะเป็นอย่างไร กองทัพจะต้องปรับแผนหรือไปทำงานร่วมกับใคร เพราะในแผนของ กอ.รมน. ผู้ว่าฯ มีบทบาทสำคัญแทบทุกเรื่อง ไม่ว่าจะยาเสพติด แรงงานต่างด้าว ก่อการร้าย ตัดไม้ทำลายป่า รวมทั้งการจาบจ้วงสถาบันพระมหากษัตริย์
ดังนั้น สิ่งที่ทหารฝ่ายบริหารคิดตรงกันก็คือ จะทำอย่างไรให้ผู้ว่าฯ ปลอดจากการเมือง การแต่งตั้งโยกย้ายที่ไม่เป็นธรรม เพราะทหารต้องพึ่งผู้ว่าฯ ขณะเดียวกันจะทำอย่างไรให้ผู้ว่าฯ มีอำนาจสั่งการราชการได้อย่างร้อยเปอร์เซ็นต์ เพราะเอาเข้าจริงๆ กลับพบว่า ผู้ว่าฯ ไม่มีอำนาจ ไม่มีงบประมาณมากนัก แต่หากต่อไปผู้ว่าฯ มีอะไรออนแอร์อยู่ในมือ การแก้ปัญหา การให้ความช่วยเหลือประชาชนจะเกิดขึ้นอย่างทันท่วงที
ทั้งนี้ ทหารในฐานะผู้มีส่วนได้เสีย ทำงานร่วมกับผู้ว่าฯมาตลอด จึงเห็นว่าหากมีการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคฉับพลัน ทันที ประเทศคงมีปัญหา การบริหารราชการคงชะงักงัน และไม่รู้ว่าจะใช้เวลานานเท่าไหร่กว่าจะเข้ารูปเข้าร่าง
พ.ต.ท.ดร.ศิริพล กุศลศิลป์วุฒิ รอง ผกก.ส่วนตรวจสอบสำนวนคดีอุทธรณ์และฎีกา
สำนักงานตำรวจแห่งชาติ
"ในอนาคตภูมิภาคต้องปรับเปลี่ยน หันไปทำหน้าที่ตรวจการ ควบคุม ประสานงานแทน"
จริงๆ แล้วในโลกนี้มีการบริหารประเทศ 2 แบบคือ ให้ราชการส่วนภูมิภาคทำหน้าที่ถ่ายทอดนโยบายจากส่วนกลางไปยังท้องถิ่น กับให้ท้องถิ่นเป็นผู้นำและกำหนดชะตาชีวิตของตนเอง ด้วยเพราะมองว่าท้องถิ่นย่อมรู้ความต้องการของตนเองดีกว่าส่วนกลาง
ซึ่งผมเห็นด้วยที่จะต้องพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เข้มแข็ง ขณะที่ส่วนภูมิภาคก็ต้องปรับให้มีลักษณะเป็นพี่เลี้ยง ส่งเสริมทางวิชาการ ความก้าวหน้า แรงจูงใจด้านงบประมาณ เช่นเดียวกับประเทศอเมริกา ซึ่งมีการจัดรูปแบบการปกครองใหม่ หลังจากพิสูจน์แล้วว่าสมาพันธรัฐ ทำให้รัฐบาลกลางไม่มีอำนาจอะไรเลย นอกจากการรวมตัวกับแบบหลวมๆ และมีประมุข 1 คน
“สมัยจอร์จ วอชิงตันเป็นประธานาธิบดีจึงมีการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญ ให้รวมตัวเป็นสหพันธรัฐเช่นในยุคปัจจุบัน โดยสหพันธรัฐดังกล่าว รัฐบาลกลางจะมีอำนาจแค่กว้างๆ เช่น ด้านการทหาร การปกป้องประเทศ นโยบายต่างประเทศ ฯ นอกจากนั้นเป็นเรื่องที่มลรัฐท้องถิ่นต้องทำ
ส่วนในยุโรป ปัจจุบันก็ใช้หลัก Collaborative Governance คือการให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการตัดสินใจกำหนดนโยบาย ซึ่งหลักการดังกล่าวสูงกว่า Good Governance ดังนั้น ทำไมประเทศไทยถึงไม่เรียนรู้กระบวนการของประเทศอื่น เพื่อนำมาปรับใช้ในอนาคต เพราะหากจะไม่ยกเลิกภูมิภาคเลย ผมไม่เห็นด้วย ภูมิภาคต้องปรับเปลี่ยน อาจเป็นไปในลักษณะของการตรวจการ ควบคุมประสานงานแทน
ทั้งนี้ ข้ออ้างทั้งเรื่องความมั่นคง ขัดรัฐธรรมนูญ เพื่อไม่ให้เปลี่ยนแปลงโครงสร้างนั้น ผมว่าไม่ถูกต้อง เพราะสิ่งเหล่านี้ขึ้นอยู่ที่ว่า เราจะมองประชาชนโง่เขลาเบาปัญญา ไม่สามารถพัฒนาท้องถิ่นให้เจริญรุ่งเรืองได้ หรือจะปล่อยให้คนรุ่นใหม่กำหนดชะตาชีวิตของตนเอง
มล.ปนัดดา ดิศกุล ผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงใหม่
"หากเลิกภูมิภาค สิ่งที่จะเกิดขึ้นต่อความเข้าใจของผู้คนคือ ความเป็นปึกแผ่นของชาติไทย ที่ต้องไปด้วยกันทุกที่"
ข้อคิดหนึ่งที่กระผมอยากนำเรียนคือ “สีธงชาติ” ซึ่งองค์ปฐมเสนากระทรวงมหาดไทยให้ความหมายไว้ว่า สีแดงแถบบนหมายถึงชนชาติไทย สีแดงแถบล่างหมายถึงชาติพันธุ์ต่างๆ ที่เดินทางเข้ามาพึ่งพระบรมโพธิ์สมภาร สีขาวแถบบนหมายถึงศาสนาพุทธ สีขาวแถบล่างหมายถึงศาสนาอื่น แต่ทั้งนี้สีทั้งหลาย แถบทั้งปวงจะอยู่ได้ด้วยสีน้ำเงินที่คนล้านนาเรียกว่า เจ้าพ่อหลวง หรือองค์พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวของปวงชนชาวไทย และหากอุดมการณ์ข้อนี้เป็นเรื่องของชาติไทย ที่เราทุกคนมีหน้าที่ต้องช่วยกันดำรงรักษา ก็ต้องร่วมกันขบคิดว่า เราจะดำรง 3 สีตลอดรอดฝังได้อย่างไร
กระผมมองว่า หากจะยกเลิกไปเสียซึ่งราชการภูมิภาค จะมีสิ่งต่างๆ เกิดขึ้นมากมายเหลือเกินต่อความมั่นคงของชาติ และความมั่นคงของชาตินี้เองจะโยงไปถึง 3 สีที่พูดถึงแล้วข้างต้น
“นอกจากนี้ หากยกเลิกภูมิภาค สิ่งหนึ่งที่จะเกิดขึ้นต่อความเข้าใจของผู้คนก็คือ ความเป็นปึกแผ่นของชาติไทยที่จะต้องไปด้วยกันในทุกๆ พื้นที่ทุกๆ จังหวัด ดั่งที่สมเด็จพระพุทธเจ้าหลวง รัชกาลที่ 5 ได้ทรงกอบกู้รักษาประเทศสยาม กลับกลายเป็นระบบมณฑลเทศาภิบาล กลับกลายเป็นรัฐชาติ (Nation state) ที่มีความแข็งแกร่ง”
ประเทศไทยทั้งประเทศขนาดอาจจะเทียบได้กับมลรัฐ 1 ใน 50 มลรัฐของอเมริกานั่นคือ มลรัฐเท็กซัส ขณะเดียวกันสหรัฐมีรัฐธรรมนูญ 50 ฉบับบวกกับ Federal constitution อีก 1 ฉบับ แต่ของเรามีเพียง 1 ฉบับก็ทะเลาะกันแทบแย่ ฉะนั้น ข้อคิดความอ่านประการนี้คงต้องผนวกไว้ในใจของเรา กอปรกับขณะนี้ผู้คนพูดกันจนเคยปากว่า รัฐบาลกลางที่กรุงเทพ นิสิตนักศึกษาคงต้องช่วยกันทำความเข้าใจ เราไม่มีคำว่า Central government เราไม่มีคำว่ารัฐบาลกลาง เพราะประเทศไทยเป็นรัฐเดี่ยว สิ่งเหล่านี้จึงพูดจากันอย่างผลีผลาม พลั้งเผลอ ขาดความเข้าใจโดยแท้
กระผมมองอีกประเด็นหนึ่งถึงการมีราชการส่วนภูมิภาค ซึ่งท่านพลตำรวจเอกวสิษฐ เดชกุญชรได้เคยเลคเชอร์ไว้อย่างน่าสนใจว่า ทำหน้าที่ไปค้านกับส่วนท้องถิ่น ดังนั้น การตรวจสอบที่จะเกิดในระดับภูมิภาคและท้องถิ่นก็จะมีขึ้น แต่หากไม่มีภูมิภาค ใครจะทำหน้าที่ดังกล่าว
ขณะนี้ทุกคนอาจทราบดีว่าสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) กำลังเข้าไปตั้งสำนักงานในหลายจังหวัด รวมทั้งที่จังหวัดเชียงใหม่ด้วย เพื่อที่จะเคาะปัญหาเรื่องคอร์รัปชั่น ดังนั้น ปัญหาเรื่องความโปร่งใสทั้งหลายทั้งปวง ใครจะช่วยกำกับ
ทั้งนี้ กระผมได้อ่านบทนำเสนอของ คปร. ที่ว่าจะให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการประชาสังคมขึ้นในท้องถิ่น แต่กระนั้นก็ยังไม่ได้มีการให้นิยาม บทบาทของคณะกรรมการดังกล่าวมากนัก หากแต่เขียนควบคู่ไปพร้อมกับการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค โอนอำนาจบริหารจัดการทรัพยากรท้องถิ่น เศรษฐกิจ สังคม การเมืองการปกครองท้องถิ่นให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)
ฉะนั้น ข้อคิดดังกล่าวจะต้องมีการขบคิดกันต่อไปถึงความผูกพันของประเทศที่เป็นประเทศเดียวกัน ไม่ใช่มองบทบาทของรัฐบาลที่กรุงเทพให้เป็น Federal government เหมือนในสหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็นคนละเรื่องกัน ดังนั้น หากความคิดมีบทสรุปที่ชัดเจน อาจทำให้ความเข้าอกเข้าใจต่อบทบาทของทุกผู้ทุกฝ่ายดีขึ้น