วิพากษ์ พ.ร.ฏ.ธนาคารที่ดิน
ภายหลังจากที่พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน) พ.ศ. 2554 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา โดยจะมีผลบังคับใช้วันที่ 8 มิถุนายนนี้ นับได้ว่า เป็นตัวอย่างหนึ่งของกลไกรัฐที่เข้ามาแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดิน
วัตถุประสงค์ เขียนไว้ชัด การจัดตั้งสถาบันดังกล่าวขึ้นมาเพื่อดำเนินการให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดินที่เป็นธรรมและยั่งยืน ให้มีการใช้ประโยชน์ที่ดินอย่างเหมาะสม อีกทั้งสนับสนุนชุมชนเข้ามาบริหารจัดการที่ดินร่วมกัน ทั้งที่ดินทำกิน ที่ดินสำหรับการอยู่อาศัยในรูปแบบโฉนดชุมชน
ที่น่าจับตาต่อไป คือว่า ในช่วงเวลานี้การเลือกตั้งกำลังจะเกิดขึ้น นักการเมือง พรรคการเมืองใดบ้าง แสดงความจริงใจให้เห็น หากประชาชนลงคะแนนเสียงให้เข้ามาเป็นรัฐบาลบริหารประเทศแล้วจะช่วยกันขับเคลื่อน ออกแรงผลักดันให้ “ธนาคารที่ดิน” เกิดขึ้นจริงเสียที ศูนย์ข้อมูลข่าวสารปฏิรูปประเทศไทย ขอให้นักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์ และนักเคลื่อนไหวภาคประชาชน มาช่วยเปิดกฎหมายฉบับนี้ดู เพื่อทำความเข้าใจให้ลึกขึ้นไปอีก...
นายไพโรจน์ พลเพชร
คณะกรรมการประสานงานองค์กรพัฒนาเอกชน
“กม.ตัวนี้มีข้ออ่อนเรื่องงบประมาณ ส่วนการกำหนดระยะเวลาของสถาบันฯ ให้มีอายุ 5 ปี
เท่ากับไม่มีความมุ่งมั่นเพียงพอในการจัดตั้ง ธ.ที่ดิน”
การดำเนินงานของสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดินจะสำเร็จมากน้อยเพียงใดขึ้นอยู่กับคณะกรรมการสถาบันฯ ทั้ง 11 คนที่จะถูกจัดตั้งขึ้นมาตามกฎหมาย ว่าจะสามารถดำเนินการอะไรได้บ้าง แต่ผมมองว่าในตัวกฎหมายที่ออกมานั้น ยังมีข้ออ่อนอยู่
ประการแรก กฎหมายฉบับนี้ไปเน้นที่ดินที่ไม่ใช้ประโยชน์ ไม่ว่าจะเป็นภาครัฐหรือเอกชน แต่ปัญหา คือ อย่างไรจึงจะเรียกว่าที่ดินไมใช้ประโยชน์ เพราะหากที่ดินเอกชน ที่ทำประโยชน์บางระดับก็จะทำให้จัดสรรที่ดินให้ไม่ได้ กระทั่งที่ดินของภาครัฐก็ตาม ซึ่งก็จะเป็นปัญหาว่า แล้วสถาบันนี้จะไปซื้อที่ดินได้อย่างไร หากที่ดินเหล่านั้นยังใช้ประโยชน์อยู่ ดังนั้น ถ้าไปจำกัดอยู่แค่ที่ดินไม่ใช้ประโยชน์ ก็จะไม่ตรงกับวัตถุประสงค์แรกของการกระจายที่ดิน เพื่อลดการถือครอง
ประเด็นสำคัญ คือ ที่มาของรายได้ หากไม่มีความแน่นอน หรือมีจำนวนเงินที่เพียงพอ ในขณะที่ราคาที่ดินสูงก็จะไม่มีเงินซื้อ สำหรับรายได้ที่ระบุว่า เป็นทุนประเดิม ตัวเลขก็ไม่ชัดเจนว่า จะจัดสรรให้เท่าไหร่ เพราะการระบุให้ตามความเหมาะสมนั้นไม่ชัดเจน ทั้งนี้ อยู่ความตั้งใจและมุ่งมั่นของรัฐบาลในการแก้ปัญหาในการกระจายสิทธิการถือครองที่ดิน สถาบันนี้จะมีเงินเพียงพอในการจัดซื้อที่ดินหรือไม่
“ธนาคารที่ดิน จะต้องมีเงินสำรองเพียงพอ ไม่อย่างนั้นจะซ้ำรอยเดิมเหมือนในอดีตที่เคยมีการตั้งกองทุนที่ดินในสำนักงานปฏิรูปที่ดิน เพื่อพัฒนาเป็นธนาคารที่ดิน แต่ก็ล้มเหลวมาแล้ว ด้วยเพราะไม่มีงบประมาณเพียงพอและรัฐบาลก็ไม่มุ่งมั่น ไม่วางตัวเงินและแหล่งทุนไว้อย่างชัดเจน จึงขึ้นอยู่กับดุลยพินิจของรัฐบาลในอนาคตว่า จะจัดสรรให้หรือไม่ หรือให้ความสำคัญกับเรื่องธนาคารที่ดินมากน้อยเพียงใด เพราะหากรัฐบาลไม่มีนโยบาย ไม่มีความมุ่งมั่นในการแก้ปัญหา หรือแก้ปัญหาแล้วไปกระทบต่อผลประโยชน์ของกลุ่มต่างๆ สถาบันนี้ก็จะไร้ประโยชน์ไปโดยอัตโนมัติ”
เมื่อ พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ถูกเลื่อนการพิจารณาไป รายได้ของสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดินจึงต้องมาจากกฎหมายตัวอื่น เพราะตามแนวคิดเดิมในการร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ ต้องการแหล่งรายได้และจำนวนเงินที่แน่นอน ทั้งนี้ต้องไม่ผูกติดกับดุลยพินิจของรัฐบาลแต่ละยุคสมัย เพื่อความเป็นอิสระและสามารถทำงานได้จริง แต่หาก พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง และมีการเก็บภาษี 2% เป็นงบสนับสนุนที่แน่นอนให้กองทุนของสถาบันฯ ก็ย่อมดีกว่า แต่ว่ากฎหมายฉบับนั้นก็ยังไม่รู้จะเกิดขึ้นได้เมื่อไหร่ และก็ไม่ได้มีการเขียนไว้อย่างชัดเจนว่า รายได้มาจากกฎหมายอื่น
สำหรับการบริหารงานของสถาบันบริหารจัดการที่ดินเป็นลักษณะองค์การมหาชน ที่ต้องบริหารงานอย่างอิสระ ไม่เป็นระบบราชการ เพื่อให้มีความคล่องตัวในการบริหารงาน และไม่ถูกบงการ หรือบังคับบัญชาโดยหน่วยงานราชการหน่วยใด ตามเหตุผลของโครงสร้างการบริหารงานตั้งแต่แรก แต่เมื่อกฎหมายออกมา พบว่า คณะกรรมการสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดินกลับมีสัดส่วนของภาครัฐมากกว่าภาคส่วนอื่น ซึ่งจะก่อให้เกิดปัญหาความคล่องตัวและความเป็นอิสระ
“กลายเป็นว่า กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่เป็นเจ้าของที่ดินมากที่สุดในประเทศไทยก็มีสัดส่วนเข้ามานั่งอยู่ในคณะกรรมการด้วย เข้ามากำหนดนโยบายบริหารตัวเอง ซึ่งอาจเป็นข้อขัดข้องได้ในการบริหารงานของสถาบันฯ ที่จริงแล้วควรจะมีสัดส่วนของบุคคลภายนอกมากกว่าที่มาจากหน่วยงานของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นตัวของผู้ทรงคุณวุฒิหรือตัวแทนจากชุมชนก็ตาม ควรลดสัดส่วนของภาครัฐลง เพื่อให้ตรงตามเจตนารมณ์ของการจัดตั้งแต่แรก ที่มีแนวทางชัดเจนอยู่แล้ว”
ในส่วนของหมวดการยุบเลิก วรรคที่สองมีการระบุให้พ้นกำหนดระยะเวลา 5 ปีนับตั้งแต่วันที่กฎหมายนี้ มีผลใช้บังคับ แม้จะยังมิได้มีการจัดตั้งธนาคารที่ดินหรือองค์กรอื่น ดังนั้น หากรัฐบาลไม่มีการผลักดันกฎหมายนี้เข้าสภาผู้แทนฯ และออกกฎหมายไม่ได้ หรือไม่มีการจัดตั้งธนาคารที่ดินขึ้นก็เท่ากับว่าสถาบันฯจะถูกยุบไปโดยอัตโนมัติ
“ผมก็แปลกใจว่า ทำไมกำหนดเงื่อนไขเวลาแบบนี้ เพราะมีความเป็นไปได้ที่กฎหมายจะออกมาไม่ได้ใน 5 ปี แสดงว่า นโยบายธนาคารที่ดินจะต้องพับหรือล้มไปเลย”
ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
“ในช่วงหาเสียงเลือกตั้ง พรรคการเมืองต่างๆ ควรจะมีประเด็นเกี่ยวกับเรื่องธนาคารที่ดินเข้าไปด้วย
เพราะปัญหาเรื่องที่ดินทำกิน เป็นปัญหาใหญ่ของประเทศ”
จุดสำคัญภายหลังที่มีการจัดตั้งสถาบันบริหารจัดการที่ดิน คือ งบประมาณที่รัฐบาลจะจัดสรรให้มาดำเนินงานจะได้เท่าไหร่ และเพียงพอต่อการจัดหาที่ดินทำกินให้คนที่ยากจน หรือคนที่ไม่มีโอกาสเข้าถึงหรือไม่ ซึ่งถ้างบประมาณมีจำกัดก็จะต้องค่อยๆ แก้ปัญหาไปทีละขั้นตอน แต่หากเป็นที่ดินของหน่วยงานรัฐ และสามารถนำมาให้ประชาชนเช่าได้ หรือทำเป็นโฉนดชุมชนได้ ก็จะสามารถแก้ปัญหาการไม่มีที่ดินทำกินไปได้ส่วนหนึ่ง
“งบประมาณนับว่าเป็นตัวแปรสำคัญ ที่หากมีเพียงพอก็จะสามารถนำไปจัดซื้อที่ดินให้คนยากจนหรือคนที่ต้องการใช้ที่ดิน หรือเพื่อมาเช่าหรือเช่าซื้อที่ดินเพิ่มขึ้นจากโฉนดชุมชนหรือที่ดินของรัฐ”
ในส่วนของเงินทุนอุดหนุนในการดำเนินกิจการของสถาบันก็ขึ้นอยู่กับนโยบายของรัฐบาลว่าจะเห็นความสำคัญของปัญหาที่ดินมากน้อยแค่ไหน ซึ่งถ้าเห็นความสำคัญของปัญหาการไร้ที่ดินทำกินของชาวบ้านงบอุดหนุนก็คงจะให้มาในระดับที่เพียงพอจะบริหารจัดการได้ แต่ถ้าไม่ให้ความสำคัญกับตรงนี้ก็จะเกิดปัญหาได้ว่า สถาบันฯ อาจจะไม่สามารถทำอะไรได้อย่างจริงจัง โดยในระยะแรกรัฐบาลควรจะมีการจัดสรรงบประมาณประจำปีมาให้เงินประเดิมในการจัดตั้งสถาบันฯ ก่อน
“รัฐบาลควรส่งสัญญาณว่า จะให้การสนับสนุนเท่าไหร่ ซึ่งก็ควรจะอยู่ในวงเงินที่มีความเป็นไปได้ในการบริหารจัดการด้วย ที่ผ่านมารัฐบาลไม่เคยบอกอย่างชัดเจนว่า จะให้การสนับสนุนปีละประมาณเท่าไหร่ และหากพูดก็เป็นตัวเลขที่น้อยนิดมาก ทำอะไรไม่ค่อยได้ ก็เข้าใจว่า การจัดสรรงบประมาณในแต่ละปีต้องไปใช้กับงบประมาณในเรื่องอื่นๆ ทั้งหมดของประเทศด้วย”
การที่ พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างถูกเลื่อนพิจารณาไป ฉะนั้น งบประมาณควรที่จะมาจากส่วนที่รัฐบาลจัดสรรมาให้ เพราะสถาบันที่จะตั้งขึ้นไม่ควรมัวแต่รองบประมาณจากภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง รัฐบาลจะต้องให้ความสำคัญและจัดสรรงบประมาณมาให้เลย เพราะหากมัวแต่คาดหวังว่า จะต้องมาจากภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง สถาบันก็อาจจะไม่สามารถดำเนินการได้
กรณีที่สถาบันนี้มีลักษณะเป็นองค์การมหาชน จึงควรมีความเป็นอิสระในการทำงานและมีความคล่องตัวในตัวเอง ดังนั้น ไม่ควรให้ภาคราชการการมีสัดส่วนมากถึง 5 คน เพราะบางส่วน เช่น กระทรวงทรัพยากรฯ ไม่ได้มีความเกี่ยวข้องโดยตรงที่จะต้องมาดำเนินงานสำหรับสถาบันบริหารจัดการที่ดิน และไม่ได้ถูกระบุไว้ในร่างฯ ฉบับแรก แต่อย่าง กระทรวงมหาดไทย มีกรมที่ดิน กระทรวงเกษตรฯ ก็มีเรื่องการปฏิรูปที่ดิน และกระทรวงการคลังมีเรื่องการจัดสรรงบประมาณ จึงมีส่วนเกี่ยวข้องโดยตรง การที่สัดส่วนเปลี่ยนไป เนื่องจากอาจจะไม่เข้าใจบทบาทของสถาบันนี้อย่างแท้จริง
“ภาคประชาชนควรจะมีสัดส่วนเพิ่มขึ้นมากกว่านี้ ปัญหาของประชาชนเอง ถ้าภาคประชาชนมีน้อยก็จะไม่เห็นว่าสภาพปัญหาคืออะไร ตัวแทนของแต่ละกลุ่มที่เข้ามาก็จะไม่สามารถที่จะสะท้อนปัญหาได้อย่างชัดเจน ก็จะกลายเป็นองค์กรที่นำโดยภาครัฐไปแทน ไม่ต่างไปกับองค์กรต่างๆ ที่มีอยู่แล้ว”
ในตัวกฎหมายยังมีจุดอ่อน ในเรื่องงบประมาณ ส่วนบทกำหนดระยะเวลาการยุบเลิกภายใน 5 ปีนั้น หากทำอย่างจริงจังก็จะสามารถเกิดขึ้นได้ เพราะสถาบันฯ มีหน้าที่ผลักดันและทำให้เกิด พ.ร.บ.ธนาคารที่ดิน ได้ในอนาคต ไม่ได้ต้องการให้มีสถาบันตั้งขึ้นมาเพิ่มในประเทศไทยอีก แต่ถ้ามันไม่เกิดขึ้นจริง ก็อาจจะไปย้อนรอยในอดีตที่เคยมีความพยายามจะจัดตั้งมาก่อนแล้ว เพราะส่วนหนึ่งเป็นการดำเนินงานโดย หน่วยงานรัฐเอง สุดท้ายก็เลยล้มไป
นโยบายของรัฐบาลควรจะให้ความสำคัญต่อปัญหาที่ดินทำกินด้วยการสนับสนุนให้มีการจัดตั้งธนาคารที่ดิน และในช่วงการหาเสียงเลือกตั้งในขณะนี้ พรรคการเมืองต่างๆ ควรจะมีประเด็นเกี่ยวกับเรื่องธนาคารที่ดินเข้าไปด้วย เพราะปัญหาเรื่องที่ดินทำกิน เป็นปัญหาใหญ่ของประเทศ ถ้ารัฐบาลหรือพรรคการเมืองที่จะเข้ามาบริหารประเทศไม่มีมุมมองเกี่ยวกับเรื่องพวกนี้เลยก็อาจจะทำให้ เกิดปัญหาได้ในอนาคต
“ธนาคารที่ดินเป็นเพียงกลไกข้อหนึ่ง ในการแก้ปัญหา แต่รัฐบาลจะต้องมีนโยบายที่จะทำให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดิน เช่น เรื่องภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง และต้องมีการเปิดเผยข้อมูลการถือครองที่ดิน เพื่อให้นำข้อมูลการถือครองไปปรับเป็นนโยบายแก้ปัญหาได้อย่างตรงจุด”