เศรษฐศาสตร์ มธ.เปิดเวทีวิพากษ์ ข้อเสนอปฏิรูปที่ดิน คปร.
ดร.นิพนธ์ ยันเรื่องแรก เร่งคืนความเป็นธรรมให้ชาวบ้านที่ถูกฟ้องข้อหาบุกรุกที่ดินทำกิน พร้อมเปิดตัวเลข เห็นต่าง ไทยไม่ได้มีปัญหากระจุกตัวที่ดินทำกิน ชี้ปัญหาใหญ่ หนุ่มสาวทิ้งภาคเกษตร เชื่ออนาคตที่รกร้างว่างเปล่าตรึม ส่วน ดร.ยศ เหน็บข้อเสนอ คปร.ควรออกมาเมื่อ 30 ปีก่อน เหตุบริบทปัญหาวันนี้ซับซ้อน เปลี่ยนรูปแบบ
วันที่ 11 มีนาคม คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จัดสัมมนาวิชาการเรื่อง “วิพากษ์ข้อเสนอปฏิรูปการจัดการที่ดินเพื่อการเกษตรของคณะกรรมการปฏิรูป (คปร.)” ณ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์
ดร.เพิ่มศักดิ์ มกราภิรมย์ กรรมการปฏิรูป กล่าวถึงแนวคิดของข้อเสนอการปฏิรูปการจัดการที่ดินเพื่อการเกษตรว่า การสร้างสังคมไทยที่เท่าเทียมจะต้องแก้ปัญหาเรื่องที่ดินทำกินให้แก่คน 3 กลุ่ม คือ 1.คนจนเมืองที่อาศัยอยู่ในชุมชนแออัดเป็นบุคคลที่มีรายได้น้อย ซึ่งถือว่าเป็นสัดส่วน 37% ของประชากรในกรุงเทพมหานคร นั่นรวมถึงผู้ที่มีรายได้ระดับปานกลางที่ทำงานมากกว่า 30 ปีแต่ไม่สามารถมีโอกาสเป็นเจ้าของที่ดินได้
“2.กลุ่มเกษตรกรที่มีจำนวน 1 ใน 3 ของประชากรรวมทั้งประเทศ ซึ่งมีปัญหาเรื่องที่ดินหลายกรณีไม่ว่าจะเป็นการถูกไล่รื้อจากภาครัฐ ไร้เอกสารสิทธิ์ทางกฏหมาย ฯลฯ 3.กลุ่มแรงงานที่ต้องยอมรับว่าไม่สามารถประกอบอาชีพนี้ได้ตลอดชีวิต ซึ่งกำลังจะเป็นปัญหาใหญ่ที่ตามมาในอนาคต ทั้งนี้กลุ่มที่ต้องเร่งแก้ไขเร่งด่วนคือกลุ่มเกษตรกร นั่นคือที่มาของการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร”
ดร.เพิ่มศักดิ์ กล่าวถึงสาเหตุที่เร่งปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร ว่า ตัวเลขเกษตรกรไร้ที่ดินทำกินในปัจจุบันมีมากถึง 889,022 ราย มีที่ดินทำกินแต่ไม่เพียงพอ 517,263 ราย มีที่ดินแต่ไม่มีเอกสารสิทธิ 811,279 ราย ทั้งนี้จากข้อมูลปี 2543 ยังมีที่ดินทิ้งร้างในประเทศ 48 ล้านไร่ เหล่านี้เป็นสาเหตุให้เกษตรกรเกิดกรณีพิพาทเรื่องที่ดินกับรัฐ ซึ่งถูกดำเนินคดีและคุมขังอยู่ในคุกถึง 836 ราย และมีอีก 8,000 รายเข้าข่ายจะถูกฟ้องในอนาคต
ดร.เพิ่มศักดิ์ กล่าวอีกว่า แม้รัฐจะมีเครื่องมือทางกฏหมายเข้ามาแก้ปัญหาข้างต้น แต่ก็ยังไม่ประสบความสำเร็จ เนื่องจากยังมีช่องโหว่ทางกฏหมายหลายด้านที่ทำให้คนบางกลุ่มหยิบฉวยผลประโยชน์ได้ เช่น พ.ร.บ.จัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2511 ที่กำหนดการถือครองที่ดินไม่เกิน 50 ไร่แต่ยังมีการเปิดช่องให้ขออนุมัติผ่านอธิบดี และ พรบ.การเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2524 ที่ยังมีการกำหนดเงื่อนไขว่าหากต้องการถือครองที่ดิน 100 – 1,000 ไร่ขึ้นต้องขออนุมัติผ่านนายกรัฐมนตรี ส่งผลให้ปัจจุบันพบว่าผู้ที่ถือครองที่ดินมากที่สุดคือนักการเมือง
“กลไกการพิสูจน์สิทธิ์ของรัฐก็ใช้ไม่ได้ผล โดยพิสูจน์ได้จากการเริ่มทำการสำรวจวันที่ 30 มิ.ย. 2541 ถึงปัจจุบัน หน่วยงานราชการสามารถพิสูจน์สิทธิ์ได้เพียงแค่หมื่นกว่าราย ทั้งที่ปัญหาดังกล่าวมีจำนวนมากถึงหลักล้าน ดังนั้น คปร. เห็นว่าควรจะต้องใช้ยาขนานแรงเข้าไปแก้ไข ไม่เช่นนั้นแล้วจะไม่มีทางสำเร็จ”
ดร.เพิ่มศักดิ์ กล่าวว่า ความจริงแล้ว คปร. ไม่ได้คิดจะแก้ปัญหาแค่เฉพาะภาคเกษตรกรรม เพียงแต่ต้องยอมรับว่าข้อมูลความรู้ยังไปไม่ถึงการใช้ที่ดินในประเภทอื่น มีเงื่อนไขที่ค่อนข้างจำกัด ในขณะที่การจำกัดการถือครองที่ดิน 50 ไร่ ไม่ได้ต้องการสร้างขึ้นมาเป็นมาตรฐาน เพียงการกำหนดพื้นที่การถือครองในระดับสูงสุดเพื่อเพียงพอต่อการทำเกษตรในทุกประเภท ซึ่งท้ายที่สุดต้องให้ท้องถิ่นตัดสินใจกันเองว่า ในภูมิภาคของตนนั้นมีความต้องการพื้นที่ในระดับไหนจึงจะเหมาะสม
“ข้อเสนอของ คปร. ไม่ได้ต้องการเขียนไว้บนแผ่นศิลาที่บังคับให้ทุกคนปฏิบัติตาม เพียงแต่ต้องการแสดงความคิดให้เสียงดัง เพื่อให้สังคมได้แลกเปลี่ยนทัศนะซึ่งกันและกัน” ดร.เพิ่มศักดิ์ กล่าว และว่า การกำหนดการถือครองที่ดิน 50 ไร่เป็นเพียงสมมติฐานที่ดึงดึงดูดความสนใจของสังคม โดยกระตุ้นให้สังคมกลับมาทบทวนว่า กำลังจะมีอะไรเกิดขึ้นในสังคม ซึ่งความหมายที่แท้จริงนั้นเป็นเพียงกรอบกำหนดหลักเกณฑ์ทางภาษีว่า จะกำหนดด้วยอัตราใดถึงเกิดการกระจายของที่ดิน
ดร.เพิ่มศักดิ์ กล่าวด้วยยว่า กลไกการทำงานของ คปร. นั้นมีหัวใจสำคัญอยู่ที่ท้องถิ่นต้องทำงานร่วมกัน ส่วนในระดับชาติที่จะมีการตั้งสถาบันบริหารจัดการที่ดินและกองทุนธนาคารที่ดินเพื่อการเกษตร และคณะกรรมการนโยบายที่ดินเพื่อการเกษตรแห่งชาตินั้น เพื่อกำหนดทิศทางการทำงานไม่ให้บิดเบี้ยว และป้องกันอิทธิพลทางภายนอกแทรกแซง อย่างไรก็ตาม คปร. ก็ยังต้องการงานวิจัยเพิ่มเติมอีกหลายชิ้น เพื่อกำหนดกรอบ วางกติกาให้ชัดเจนที่สุด
“มาถึงจุดนี้ข้อเสนอเรื่องการปฏิรูปที่ดินไม่ใช่เป็นของ คปร. อีกต่อไป เพราะตัวคณะกรรมการจะอยู่อีกกี่ปีกี่เดือนไม่มีใครสามารถตอบได้ แต่หัวใจสำคัญประการหนึ่งคือสิ่งเหล่านี้จะกลายเป็นข้อเสนอที่สังคมสามารถเป็นเจ้าของได้ ต้องช่วยกันถกเถียงหาคำตอบที่ดีที่สุดในการขับเคลื่อนสังคมให้เดินหน้าต่อไป”
ด้าน รศ.ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย และกรรมการสมัชชาปฏิรูป กล่าวว่า ปัญหาเรื่องที่ดินไม่ได้เกิดจากกลไกการตลาดที่บกพร่อง แต่มีสาเหตุหลักจากกฏหมายที่สร้างอุปสรรคในการทำงาน ซึ่งไม่สามารถรับใช้สังคมได้หากไม่มีสถาบันเข้าไปกำกับดูแล ทั้งนี้การปฏิรูปจะสำเร็จได้ต้องอย่าไว้วางใจอำนาจรัฐเพียงอย่างเดียว
“ในข้อเสนอของ คปร. นั้นส่วนใหญ่เห็นด้วย เพียงแต่ต้องลำดับความสำคัญใหม่ โดยสิ่งที่ต้องเร่งทำก่อนคือสร้างความเป็นธรรมให้กับชาวบ้านที่โดนคดีความ ไม่เช่นนั้นแล้วทั้งจะถือว่าคณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) และคณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป (คสป.) ทำงานล้มเหลว ซึ่งแม้จะเป็นเรื่องที่ยากแต่ต้องเร่งหาทางออกให้เร็วที่สุด”
ดร.นิพนธ์ หวั่นถูกปฏิกิริยาต้านอย่างแรง
รศ.ดร.นิพนธ์ กล่าวถึงนโยบายที่ดีที่สุดในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำ ไม่ใช่เรื่องของการปฏิรูปที่ดินเพียงอย่างเดียว แต่ต้องสร้างการศึกษาให้กับประชาชน ทั้งนี้ปัญหาที่ต้องระวัง เมื่อข้อเสนอของ คปร. ถูกนำเสนอออกไปคือ จะเกิดปฏิกริยาต่อต้านของเกษตรกรรายใหญ่ ถัดมาจะเป็นการเกิด Nominees กับภาครัฐ ซึ่งเป็นที่ทราบดีว่า ประเทศไทยไม่สามารถบังคับใช้กฏหมายกับคนมีเงิน และอิทธิพลได้
“รัฐต้องตอบคำถามอีกหลายข้อกับประชาชน ไม่ว่าจะเป็นการซื้อที่ดินโดยกองทุนธนาคารที่ดินจะนำเงินมาจากไหน และเมื่อแนวคิดจำกัดการถือครองที่ดินสำเร็จ ก็เชื่อว่าเนื้อที่ไม่เกิน 50 ไร่ไม่จำเป็นต้องใช้เครื่องจักรอีกต่อไปภาครัฐจะซื้อคืนหรือไม่ และปัญหาผู้ที่นำที่ดินไปค้ำประกันเงินกู้จากธนาคารก่อนหน้านี้จะมีทางออกอย่างไร"
รศ.ดร.นิพนธ์ กล่าวถึงปัญหาที่จะต้องเผชิญในอนาคต ว่า เมื่อมีการจัดสรรที่ดินเกิดขึ้น จะมีคนอยากได้ที่ดินฟรีจำนวนมาก ส่งผลให้เกิดการวิ่งเต้นคอร์รัปชั่นครั้งมโหฬาร โดยที่ผ่านมามีบทเรียนให้เห็นหลายครั้ง เช่น การแจก สปก. เป็นต้น ทั้งนี้แม้จะมีเกษตรกรถึง 6 แสนครัวเรือนที่ไร้ที่ดินทำกิน แต่หากคำนวณตามร้อยละของครัวเรือนเกษตรที่จำแนกตามสิทธิถือครอง (สศค.) จะพบว่า มีถึง 42.3% ที่ได้รับการจัดสรรจากภาครัฐ นอกจากนั้นผลสำรวจปี 2532 – 2552 ระบุว่าคนหนุ่มสาวอายุ 15 – 34 ปีได้ทิ้งการทำงานภาคเกษตรไปถึง 4.1 ล้านคน เพื่อไปเรียนหนังสือและทำงานในเมืองใหญ่ ประกอบกับอีก 10 ปีข้างหน้าเกษตรกรในปัจจุบันจะถึงวัยชรา ต้องยกมรดกให้ลูกหลานที่ไม่ได้ทำเกษตรส่งผลให้เกิดที่ดินทิ้งร้างว่างเปล่าจำนวนมาก
ทั้งนี้ รศ.ดร.นิพนธ์ กล่าวแนะแนวทางปฏิรูป ว่า ต้องปรับแนวติดใหม่ให้เกษตรกรที่ต้องการเช่าที่ดิน มีโอกาสเช่าที่ดิน ซึ่งไม่จำเป็นต้องมีเงินซื้อ และไม่จำเป็นต้องใช้นโยบายการแจกที่ดิน เพราะที่ผ่านมาพิสูจน์แล้วว่า ล้มเหลว โดยต้องแก้ไขกฏหมายการเช่าที่ดินเกษตรเพื่อให้ผลประโยชน์ของผู้เช่าและเจ้าที่ดินสมดุลกัน ขณะเดียวกันต้องปรับปรุงกระบวนการฟ้องศาล การบังคับคดีขับไล่ให้เร็วขึ้นอย่างมีประสิทธิภาพ รวมถึงการแก้ไขกฏหมายซื้อขายที่ดิน ให้ผู้ขายเสียภาษีเงินได้เฉพาะจากรายรับที่เกิดจากส่วนต่างของราคาขายกับราคาซื้อ เพื่อสร้างแรงจูงใจให้เกิดขึ้น
“ขณะเดียวกันต้องมีมาตรการป้องกันการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินทุกประเภท โดยใช้ภาษีที่ดินอัตราก้าวหน้า โดยพิจารณาว่าจะเริ่มก้าวหน้าเมื่อการถือครองที่ดินมีขนาดขั้นต่ำเท่าไร เนื่องจากขนาดการผลิตพืชแต่ละชนิดไม่เท่ากัน”
คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มธ.เปิดหลายข้อสงสัย
ส่วน รศ.ดร.ปัทมาวดี ซูซูกิ คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวว่ถึงการแก้ไขปัญหาเกษตรกรไร้ที่ทำกินที่ คปร. เสนอไปนั้น ยังพบข้อสงสัยหลายประการ โดยเริ่มจาก นิยามของพื้นที่การเกษตรหากการใช้ที่ดินเพื่อการเกษตร แต่เป็นที่ลาดชันที่เสี่ยงต่อดินถล่ม ทำลายระบบนิเวศ จะนิยามว่า อย่างไร ในขณะที่การกำหนดหลักเกณฑ์ยังสับสนว่า มีเป้าหมายในระดับชนบทหรือระดับประเทศ เพราะในระดับชนบทมีความต้องการเพียงให้พออยู่พอกิน ขณะที่ระดับประเทศอาจจะมีเป้าหมายที่แตกต่างกันไป
“การให้กรรมสิทธิ์ในที่ดินเพื่อการเกษตรกับเกษตรกรที่ทำเกษตรด้วยตนเอง ห้ามผู้อื่นเช่าหรือปล่อยรกร้าง หากเกษตรกรอายุมาก ไม่ต้องการทำเอง ให้คนอื่นเช่าไม่ได้ ทำให้ต้องขายเพียงอย่างเดียว หากอยู่ภายใต้กฏเกณฑ์นี้ ในมุมมองของเจ้าของที่ดินที่มีอายุมาก อาจทำให้ทางเลือกหดหายไป”
ด้านภาษีอัตราก้าวหน้า รศ.ดร.ปัทมาวดี กล่าวว่า อาจทำให้มูลค่าที่ดินตกต่ำ ซึ่งอาจไม่คุ้มกับการจัดเก็บภาษี ทั้งนี้อาจส่งผลกระทบกับการเกษตรขนาดใหญ่ เช่น อ้อย ปาล์มน้ำมัน เพราะการผลิตพืชแต่ละชนิดมีขนาดที่ดินที่เหมาะสมแตกต่าง ขณะเดียวกันการใช้อัตราภาษีก้าวหน้าจะทำให้เกิดภาวะซื้อแพงขายถูก ซึ่งต้องเกิดการอุดหนุนงบประมาณจากภาครัฐสม่ำเสมอ
“ในภาพรวมคือข้อเสนอนี้เปิดโอกาสให้เกษตรกรรายย่อยเข้าถึงที่ดินได้มากขึ้น แต่ยังไม่ยืดหยุ่นกับเกษตกรที่เป็นเจ้าของที่ดินอยู่แล้ว ทั้งนี้ยังไม่สามารถรองรับการเปลี่ยนแปลงของภาคชนบทที่อาจเกิดความหลากหลายในการดำรงชีวิตของเกษตรกร ซึ่งอาจมีความต้องใช้ประโยชน์จากที่ดินในประเภทอื่น”
เหน็บข้อเสนอคปร.ออกมาช้าเกิน
ขณะที่ ศ.ดร.ยศ สันตสมบัติ ภาควิชาสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ กล่าวว่า เห็นด้วยกับข้อเสนอการปฏิรูุปที่ดิน ส่วนใหญ่ของคปร. หากออกมาเมื่อ 30 ปีก่อน เหตุเพราะปัจจุบันความต้องการในทรัพยากรมีมากขึ้น การผลิตเปลี่ยนแปลงรูปแบบ หรืออาจเรียกได้ว่า ความสัมพันธ์เชิงทรัพย์สินเปลี่ยนไปอย่างรวดเร็ว อีกทั้งการเข้าถึงที่ดินมีความซับซ้อน เนื่องจากมีการขยายตัวของพืชพาณิชย์ ทำให้เกษตรกรเปลี่ยนพื้นที่เป็นอุตสาหกรรมมากขึ้น ประกอบกับความสัมพันธ์ทางสังคมที่เปลี่ยนไป ที่ยังเห็นการอพยพย้ายถิ่นของผู้คนอย่างไม่หยุดนิ่ง
“ในภาคเหนือเป็นที่ชัดเจนมากว่าไม่มีใครอยากทำเกษตรอีกต่อไป นั่นอาจพูดได้ว่าต่อไปนี้จะเกิดล่มสลายของเกษตรกรรายย่อย เพราะมีพื้นที่เพียง 5 – 6 ไร่ การทำเกษตรดูเหมือนจะไม่คุ้มค่าเพียงพอ จึงหนีไปทำงานในเมือง ปล่อยที่ดินให้รกร้าง หรือให้คนเช่า ในขณะที่คนเมืองมีรายได้ดี ไล่ซื้อที่ดินทำบ้านจัดสรร ทำให้ระบบเกษตรพังพินาศจนหมด”
ศ.ดร.ยศ กล่าวด้วยว่า ในระยะเวลา 20 ปีที่ผ่านมา ได้เห็นเกษตรกรรายย่อยนิยมลงทุนกับการศึกษามากขึ้น ยอมลงทุนเอาที่ไปจำนองเพื่อส่งลูกหลานเข้าเรียนมหาวิทยาลัย เพื่อไม่ให้ต้องลำบากทำเกษตรเหมือนรุ่นก่อน ซึ่งอาจเป็นภาพที่สะท้อนให้เห็นว่า คนในชนบทเริ่มต้นบททดลองการแสวงหาทางเลือกใหม่ในชีวิต ก่อให้เกิดการสั่งสมประสบการณ์ชุดใหม่ จิตนาการสิ่งใหม่ อาจทำให้ผู้ที่ถูกครอบงำทางการเมืองกลายเป็นพลเมืองได้ในอนาคต ซึ่งการปฏิรูปที่ดินจะอยู่ตรงจุดไหนท่ามกลางสถานการณ์ที่เปลี่ยนไปเช่นนี้อาจต้องกลับมาคิดทบทวนกันให้มากขึ้น
“ส่วนตัวยังเชื่อมั่นว่าพลังของวิชาการอาจทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลง และส่งเสริมให้มีแรงสนับสนุนทางข้อเท็จจริงได้มากขึ้น เพราะปัจจุบันไม่อาจใช้พลังมวลชนเข้าต่อสู้ได้เหมือนในอดีต เนื่องจากกลุ่มคนส่วนใหญ่ถูกปั่นหัวจนเสียสมดุลจนไม่สามารถก่อร่างสร้างตัวขึ้นมาใหม่ได้”