บทความ“ความเห็นและข้อเสนอต่อร่าง พ.ร.บ. การชุมนุมสาธารณะ” โดยคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ

คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ

กรณี “ความเห็นและข้อเสนอต่อร่าง พ.ร.บ. การชุมนุมสาธารณะ”

ตามที่ ครม. มีมติเห็นชอบร่าง พ.ร.บ. การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. …. เมื่อ วันที่ ๖ ตุลาคม ๒๕๕๒ และสภาผู้แทนราษฎรได้รับหลักการ เมื่อวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๕๔ ขณะนี้อยู่ในขั้นตอนคณะกรรมาธิการในกระบวนการนิติบัญญัติของสภาผู้แทนราษฎร นั้น

โดยที่รัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๕๗ (๕) และ พ.ร.บ. คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๕ (๓) บัญญัติให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) มีอำนาจหน้าที่เสนอแนะนโยบายและข้อเสนอในการปรับ ปรุงกฎหมายและกฎต่อรัฐสภา หรือคณะรัฐมนตรีเพื่อส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน และในการประชุม กสม. ครั้งที่ ๗/๒๕๕๔ เมื่อวันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๔ ได้มีความเห็นและข้อเสนอต่อร่าง พ.ร.บ. การชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. .... (ฉบับที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรี) โดยมีสาระสำคัญดังนี้

๑. รัฐธรรมนูญ มาตรา ๔ มาตรา ๒๘ มาตรา ๒๙ มาตรา ๔๕ และมาตรา ๖๓ ได้บัญญัติรับรองเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ ซึ่งสอดคล้องกับปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติ (UDHR) และกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR) ดัง นั้น กฎหมายที่อนุวัติการจึงต้องส่งเสริมและคุ้มครองเสรีภาพดังกล่าว เพื่อเป็นหลักประกันแก่ในการแสดงเสรีภาพ และหลีกเลี่ยงการบัญญัติเงื่อนไขหรือข้อจำกัดที่เกินความจำเป็น อีกทั้งเพื่อให้เจ้าหน้าที่ของรัฐดำเนินการเกี่ยวกับการชุมนุมตามกฎหมายว่า ด้วย การชุมนุมสาธารณะก่อน จะใช้กฎหมายการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน กฎหมายว่าด้วยกฎอัยการศึกมาใช้บังคับแก่การชุมนุม ต้องเป็นกรณีที่จำเป็นแก่สถานการณ์

๒. การตรากฎหมายนี้ ควรคำนึงถึงเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๖๓ ที่มุ่งส่งเสริมและคุ้มครองเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธของ ประชาชนด้านหลัก ส่วนการจำกัดเสรีภาพของประชาชนเป็นเพียงข้อยกเว้น กสม. มีความเห็นและข้อเสนอแนะ ดังนี้

ประเด็นที่ ๑ คำนิยาม

๑) “การชุมนุมสาธารณะ” ควรนิยามว่ามีความหมายถึง การที่บุคคลใดๆ มา รวมตัวกัน เพื่อแสดงออกให้รัฐหรือรัฐบาลทราบความประสงค์ที่ต้องการสนับสนุน เรียกร้องหรือคัดค้านกฎหมาย นโยบาย การกระทำ การดำเนินการในโครงการหรือกิจกรรม หรือท่าทีอย่างหนึ่งอย่างใด โดยไม่จำเป็นต้องเป็นสมาชิก เพียงแต่มีความเห็นพ้องและมาชุมนุมร่วมกัน

๒) กฎหมายที่ตราขึ้นควรหลีกเลี่ยงการบัญญัติคำนิยามซ้อนคำนิยาม เพื่อมิให้ทำความเข้าใจได้ยากเกินไป เช่น “การชุมนุมสาธารณะ” หมายความว่าการชุมนุมของบุคคลในที่สาธารณะ และกำหนดนิยามของคำ “ ที่สาธารณะ” ซ้อนไปอีกว่า หมายถึง ทางหลวงและทางสาธารณะ และกำหนดคำนิยามของคำ “ทางหลวง” และ “ทางสาธารณะ” ซ้อนอีกชั้นหนึ่ง

๓) “ผู้ จัดการชุมนุม” ควรนิยามให้มีความหมายถึง ผู้จัดให้มีการชุมนุมสาธารณะเท่านั้นไม่ควรกำหนดให้ครอบคลุมบุคคลอื่น เช่น ผู้ขออนุญาตใช้สถานที่หรือขออนุญาตใช้เครื่องขยายเสียง

ประเด็นที่ ๒ การกำหนดให้ “ศาล” เข้ามามีบทบาทและอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะ

๑) การบัญญัติให้ศาลแพ่งหรือศาลจังหวัดมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยคดีตามกฎหมายว่า ด้วยการชุมนุมสาธารณะ ถือเป็นบทบัญญัติที่ขัดแย้งกับรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๒๓ ประกอบ พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ รวมทั้งพระธรรมนูญศาลยุติธรรม การกำหนดกรอบอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐ และกรอบการใช้เสรีภาพในการชุมนุมล้วนแล้วแต่เป็นเรื่องในทางปกครอง เช่น การอนุญาตผ่อนผันการแจ้งการชุมนุม การประกาศพื้นที่ควบคุม เป็นต้น ดังนั้น เรื่องที่พิพาทกันในทางปกครองระหว่างประชาชนผู้ชุมนุมเช่นนี้ จึงควรได้รับการพิจารณาพิพากษาในศาลปกครอง

๒) การบัญญัติให้อำนาจศาลแพ่งหรือศาลจังหวัดเป็นผู้ออกคำสั่งให้เลิกการชุมนุม ทั้งที่การสั่งให้เลิกการชุมนุมเป็นเรื่องของฝ่ายบริหาร (ฝ่ายปกครอง) จึงไม่สมควรอย่างยิ่งที่จะให้ศาล ซึ่งเป็นองค์กรชี้ขาดข้อพิพาทเข้ามาทำหน้าที่ดังกล่าวแทน อีกทั้งยังขัดต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจ

ประเด็นที่ ๓ การชุมนุมสาธารณะต้องไม่กีดขวางทางเข้าออกสถานที่สำคัญ ควรบัญญัติให้ครอบคลุมถึงองค์การระหว่างประเทศ เช่น ที่ทำการขององค์การสหประชาชาติ ซึ่งควรได้รับความคุ้มครองเช่นเดียวกับสถานทูต

ประเด็นที่ ๔ รัฐธรรมนูญได้กระจายอำนาจให้แก่องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) จัดการบริการสาธารณะโดยอิสระ ดังนั้น การกำหนดให้ อปท. เข้ามามีบทบาทในการจัดการเกี่ยวกับสถานที่ การอำนวยความสะดวก และดูแลรักษาความปลอดภัย จึงเป็นการส่งเสริมให้ประชาชนกลุ่มต่างๆ จัดการชุมนุมสาธารณะได้สะดวก จึงควรกำหนดให้เป็นหน้าที่ของ อปท.

ประเด็นที่ ๕  การกำหนดให้ผู้ที่ประสงค์จัดการชุมนุมสาธารณะ แจ้งการชุมนุมเป็นหนังสือล่วงหน้าก่อนเริ่มการชุมนุม หากไม่ได้ดำเนินการภายในระยะเวลาดังกล่าว ต้องได้รับอนุญาตจากผู้บัญชาการตำรวจนครบาลหรือผู้ว่าราชการจังหวัด นั้น เห็นว่า ควรกำหนดให้แจ้งโดยวิธีอื่นได้ เช่น โทรสาร หรือ E-mail ส่วนการกำหนดให้ชุมนุมที่ไม่ได้แจ้งล่วงหน้าต้องขออนุญาต ถือว่าไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ

ประเด็นที่ ๖ อำนาจหน้าที่ของพนักงานเจ้าหน้าที่

๑) การกำหนดให้เจ้าพนักงานอาจใช้เครื่องมือควบคุมฝูงชนได้ตามที่รัฐมนตรีประกาศ กำหนด ไม่เหมาะสม เนื่องจากการกำหนดกรอบและขั้นตอนการใช้เครื่องมือควบคุมฝูงชน ซึ่งรวมถึงการใช้กำลังเพื่อให้ผู้ชุมนุมยุติหรือเลิกการชุมนุมไว้ใน พ.ร.บ. นี้ มิควรให้อำนาจทั้งการกำหนดกรอบและรายละเอียดแก่รัฐมนตรี และในส่วนเจ้าหน้าที่ รัฐที่เกี่ยวข้องกับการดูแลการชุมนุม ต้องได้รับการฝึกอบรมโดยเฉพาะ เพื่อให้เป็นตามหลักสากล และห้ามใช้อาวุธปืนกับกลุ่มผู้ชุมนุมโดยเด็ดขาด

๒) การกำหนดให้เจ้าหน้าที่มีอำนาจค้น จับ ยึดหรืออายัดทรัพย์สินผู้ชุมนุมในพื้นที่ควบคุมได้ เห็นว่า สิทธิดังกล่าวซึ่งเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนที่มีความสำคัญ ซึ่งรัฐธรรมนูญ มาตรา ๓๒ และ ICCPR ข้อ ๙ ได้บัญญัติรับรองไว้ หากจะมีการกระทำใดๆ ที่กระทบสิทธิขั้นพื้นฐานดังกล่าวเป็นเพียงข้อยกเว้น ซึ่งโดยปกติแล้วต้องผ่านการวินิจฉัยขององค์กรตุลาการ

๓) ควรกำหนดเพิ่มอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการส่งเสริม คุ้มครองและอำนวยความสะดวกต่อกลุ่มผู้ชุมนุม

ประเด็นที่ ๗ การชุมนุมที่ถูกห้ามหรือฝ่าฝืนเงื่อนไขกฎหมาย เป็นเรื่องการขัดคำสั่งทางปกครอง การลงโทษควรเป็นโทษทางปกครอง (ปรับทางปกครอง) ไม่ใช่โทษอาญา (จำคุก) จึงไม่ควรกำหนความผิดที่จะต้องรับโทษทางอาญาไว้ในกฎหมายฉบับนี้

ประเด็นที่ ๘ ร่างกฎหมายนี้ควรกำหนดกลไกรองรับการชุมนุมสาธารณะ โดยแบ่งเป็น ๒ ส่วน คือ

๑)   ส่วน กลาง ประกอบด้วย นายกรัฐมนตรีหรือผู้ที่นายกรัฐมนตรีมอบหมาย เป็นประธาน หัวหน้าส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง ผู้จัดการชุมนุมหรือผู้เข้าร่วมการชุมนุมสาธารณะ โดยมีผู้แทนสำนักงานตำรวจแห่งชาติเป็นเลขานุการ

๒) ส่วนท้องถิ่น ประกอบด้วย ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือผู้ที่ผู้ว่าราชการจังหวัดมอบหมายหรือผู้บริหารท้อง ถิ่นเป็นประธาน หัวหน้าส่วนราชการระดับจังหวัดที่เกี่ยวข้องผู้จัดการชุมนุมสาธารณะ หรือผู้เข้าร่วมการชุมนุมสาธารณะ โดยมีผู้กำกับการสถานีตำรวจภูธรจังหวัดเป็นเลขานุการ

กล่าว โดยสรุป หากพิจารณาการชุมนุมเกือบทุกครั้งที่ผ่านมา พบว่า สาเหตุที่แท้จริงมาจากการที่ชาวบ้านได้รับความเดือดร้อนและไม่ได้รับการ แก้ไขหรือเยียวยา ซึ่งหากหน่วยงานของรัฐได้จัดการแก้ไขปัญหาของประชาชนได้อย่างรวดเร็วแล้ว การชุมนุมก็จะไม่เกิดขึ้นหรือหากเกิดขึ้นก็จะยุติโดยเร็ว

อย่างไรก็ตาม หากมีความจำเป็นต้องตรากฎหมายดังกล่าวขึ้นใช้บังคับ กสม. ขอให้มีเจตนารมณ์ที่จะรับรองและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนเป็นสำคัญ อนึ่ง หากร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ไม่เป็นไปตามความเห็นและข้อเสนอในประเด็นข้าง ต้น กสม. ก็ไม่อาจยอมรับกฎหมายที่จะตราขึ้นมาใช้บังคับได้

สำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ

๒๑ มีนาคม  ๒๕๕๔