จากทางเท้าสู่ความเหลื่อมล้ำ “นิธิ” ย้ำปมนี้ ต้องรื้อ “โครงสร้างอำนาจ”

"การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจจะเป็น "กุญแจ" สำคัญให้

เกิดการ"ดีด" หรือ "ผลัก" การปฏิรูปให้เกิดขึ้นหลากหลายมิติพร้อมกัน

เพราะเป็นการลดการรวมศูนย์"

วันที่ 18 มิถุนายน ศ.ดร.นิธิ เอียวศรีวงศ์ นักวิชาการอิสระ และอดีตกรรมการปฏิรูป กล่าวปาฐกถา "แผ่นดินเดียวกัน แต่เหมือนอยู่คนละโลก : การปฏิรูปประเทศไทย เพื่อการอยู่ร่วมโลกเดียวกันกับคนอื่น จินตนาการสู่อนาคต" ที่จัดโดยคณะกรรมการสภาวิจัยแห่งชาติ สาขาสังคมวิทยา ร่วมกับสำนักงานคณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ ศูนย์ศึกษาสันติภาพและความขัดแย้ง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และองค์กรภาคี ในงานการประชุมสังคมวิทยาระดับชาติ ครั้งที่ 4 "แผ่นดินเดียวกัน แต่เหมือนอยู่คนละโลก? วาระการวิจัยเพื่ออนาคต" ณ โรงแรมมิราเคิลแกรนด์ คอนเวนชั่น

ศ.ดร.นิธิ กล่าวตอนหนึ่งถึงการปฏิรูปประเทศไทย โดยตั้งคำถามในเบื้องต้นถึงเวลาที่คนไทยพูดถึงการปฏิรูป เป็นการพูดเพื่อหาวิธีการเผชิญหน้ากับการเปลี่ยนแปลงของโลกทุกวันนี้ หรือมุ่งเน้นกับการแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นกับประเทศไทย

"ผมตั้งข้อสังเกตไว้ว่า เมื่อใดก็ตามที่คนไทย โดยเฉพาะคนที่มีการศึกษามองโลกภายนอกมักจะมองในเรื่อง "การแข่งขัน" แม้แต่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน หรือ AEC ที่กำลังจะเกิดขึ้นเร็วๆ นี้ ทั้งนักวิชาการ สื่อและหน่วยอื่นๆ ในสังคมต่างก็มองไปในทาง "แข่งขัน" มองว่าไทยเป็นคู่แข่งขันกับพม่า เวียดนาม มาเลเซียและอินโดนีเซีย และหาวิธีการว่าเราจะแข่งขันกับเขาได้อย่างไร"

ตามความเข้าใจ ผมคิดว่า ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน หรือ AEC นั้นเกิดขึ้นเพื่อจะทำให้ประเทศในอาเซียน "ร่วมมือ" กัน เพื่อให้เป็นตลาดที่ใหญ่และมีเสน่ห์พอที่ประเทศอื่นๆ อยากจะมาลงทุน มาขายของ ไม่ใช่เพื่อการแข่งขัน แต่ประเทศไทยถูกเสนอในมุมที่ว่า "เราพร้อมจะแข่งขันกับเขาหรือยัง" ซึ่งผมคิดว่า ยังมีวัฒนธรรมอีกหลายอย่างที่มากกว่าการแข่งขันทางเศรษฐกิจ

นักวิชาการอิสระ ย้อนมองอดีตเมื่อ 100-200 ปีที่ผ่านมา เพื่อหาคำตอบว่า วิธีการมองโลกในลักษณะการแข่งขัน เกิดขึ้นในเมืองไทยตั้งแต่เมื่อใด

"ผมรู้สึกว่าไม่ค่อยมี ความคิดที่เราจะเข้าไปแข่งขันกับคนที่ไม่ได้อยู่ในวัฒนธรรมเดียวกับเรา ผมเข้าใจไปเองว่า น่าจะมาจากวัฒนธรรมอเมริกัน โดยเฉพาะความรู้สึกว่าจะต้องเป็นที่หนึ่ง ความต้องการแข่งขันที่จะเป็นคนที่เด่นที่สุดในโลก เช่น การพยายามสร้างครกใหญ่ที่สุดในโลก ส้มตำจานใหญ่ที่สุดในโลก ล้วนมาจากแนวความคิดที่มองความสัมพันธ์กับผู้อื่นในแง่การแข่งขัน"

อดีตกรรมการปฏิรูป บอกว่าในทางตรงกันข้าม หากมองในแง่การปฏิรูป จะมองเห็นในมุมที่ให้ความสำคัญและเน้นความสัมพันธ์กับคนภายในประเทศ จะไม่นึกถึงการแข่งขัน แต่จะถึงนึก "ความเป็นธรรม" ซึ่งมีความสำคัญอย่างยิ่ง

"ผมดัดแปลงนโยบายและข้อเสนอของคณะกรรมการปฏิรูป ชุดอดีตนายกฯ อานันท์ ปันยารชุน ที่ระบุว่า การปฏิรูป จะเน้นความสัมพันธ์ของคนภายใน ซึ่งผมมองว่าปัญหาพื้นฐานที่เกิดขึ้นในประเทศไทยขณะนี้ คือ ความเหลื่อมล้ำที่มีอยู่ในสังคมไทย และมีมานานพอสมควร

หากถามว่าความเหลื่อมล้ำเหล่านี้เกิดขึ้นจากอะไร คำตอบง่ายๆ คือ มีความสัมพันธ์เชิงอำนาจอยู่ 3 อย่างที่ขาดความสมดุล ได้แก่ รัฐ ทุน สังคม โดยที่ทั้ง 3 อย่างมีความสัมพันธ์เชิงอำนาจที่ไม่มีความสมดุล และไม่สามารถที่จะต่อรองได้ เนื่องจากการเข้าถึงการบริหารจัดการทรัพยากรที่ ไม่เอื้อให้เกิดความสัมพันธ์เชิงอำนาจที่สมดุลกัน

กล่าวคือ การบริหารจัดการทรัพยากรทั้งหลายเกิดขึ้นในลักษณะที่ทำให้บางฝ่าย บางกลุ่ม เช่น รัฐ หรือกลุ่มทุนมีอำนาจในการบริหารจัดการสูง จนสังคมไม่สามารถเข้าไปถ่วงดุลและตรวจสอบได้ ทั้งนี้ คำว่า ทรัพยากรไม่ได้หมายถึงทรัพยากรธรรมชาติเท่านั้น เนื่องจากได้แบ่งออกเป็น 4 ประเภทด้วยกัน ได้แก่ ทรัพยากรธรรมชาติ ทรัพยากรเศรษฐกิจ ทรัพยากรการเมือง และทรัพยากรสังคม

โดยสิ่งที่จับต้องไม่ได้ เช่น การศึกษา ก็นับว่าเป็นทรัพยากรอย่างหนึ่ง ส่วนสิ่งที่จับต้องได้แต่คนมักไม่ค่อยนึกถึงว่าเป็นทรัพยากร เช่น ทางเท้า ก็ถือเป็นทรัพยากรที่เกิดจากการอยู่ร่วมกันในสังคม แต่กลับถูกใช้โดยไม่เอื้อให้คนเล็กคนน้อยได้ใช้ประโยชน์มากกว่าการเดิน ทั้งที่ ทรัพยากรบนทางเท้าเป็นสิ่งที่คนทุกคนสามารถใช้ได้ ทั้งเดิน ขายของ เล่นดนตรี และเล่นละคร เรียกได้ว่า เป็นทรัพยากรของเมืองที่เปิดให้คนทุกกลุ่มสามารถเข้าไปใช้ได้และต่อรองได้"

ความเหลื่อมล้ำที่พูดถึงนี้ ศ.ดร.นิธิ ชี้ว่า ก่อให้เกิดปัญหาเชิงโครงสร้างค่อนข้างมาก ซึ่งความเหลื่อมล้ำที่เกิดจากการบริหารจัดการทรัพยากรที่ไม่มีความสมดุลในความสัมพันธ์เชิงอำนาจ นั่นก็คือ "ความอยุติธรรม"

ดังนั้น เมื่อสังคมไทยเต็มไปด้วยความเหลื่อมล้ำก็เท่ากับว่า สังคมไทยเต็มไปด้วยความอยุติธรรมเช่นกัน

ปัญหาเชิงโครงสร้างเป็นสิ่งที่แก้ได้ยาก เนื่องจากไม่สามารถแก้เป็นจุดๆ ได้ เช่น แก้ด้วยการขยายทางเท้า นั่นเพราะปัญหาเชิงโครงสร้างมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับเรื่องอื่นๆ อีกมากเป็นห่วงโซ่พันกันไป การแก้ประเด็นเดียวไม่สามารถทำได้

แต่เพราะการบริหารจัดการกิจการสาธารณะบ้านเรา เป็นไปในลักษณะที่แก้ปัญหาเชิงเดี่ยวอยู่เสมอ ไม่ว่าจะเกิดน้ำท่วมหรือฝนแล้ง ระบบบริหารจัดการก็ถนัดที่จะแก้เฉพาะเดี่ยวๆ

น้ำท่วมก็แก้แค่ให้น้ำเลิกท่วม แต่ไม่สามารถแก้ต้นเหตุและระบบที่เกิดปัญหาได้

ส่วนเหตุผลที่แก้ทั้งระบบไม่ได้ ด้วยเพราะติดปัญหาความสัมพันธ์เชิงอำนาจที่ไม่สมดุล เช่น กรณีการรุกล้ำพื้นที่สาธารณะ ทั้งที่ป่าและที่คลอง อันมาจากความสัมพันธ์ที่ขาดดุลยภาพอย่างยิ่ง

หากกล่าวถึงความเหลื่อมล้ำในทศวรรษที่ผ่านมา ก่อนหน้าที่จะเกิดเหตุการณ์ตึงเครียดทางการเมือง พบว่า ความเหลื่อมล้ำเป็นคำที่ได้ยินอยู่บ่อยๆ และปรากฏชัดในทุกๆ ทาง ทั้งเป็นปัญหาการแย่งชิงทรัพยากรก่อนหน้ารัฐประหารปี 2549 ก็เคยชินกับการมีกลุ่มประท้วงอยู่แล้ว ซึ่งทำให้คนมองเห็นมุมของความเหลื่อมล้ำชัดเจนมากขึ้น เช่น กรณีสร้างโรงไฟฟ้า และกรณีคดีโลกร้อน

"คนจนที่สุดในสังคม ไม่มีที่ทำกิน ต้องไปบุกเบิกที่ใหม่ กลายเป็นผู้ต้องรับผิดชอบในข้อหาทำให้โลกร้อน ท่ามกลางสังคมเราที่รถยนต์ปล่อยควันทั่วเมือง และโรงงานอุตสาหกรรมปล่อยควันพิษ แต่ไม่เคยโดนคดีโลกร้อน เวลาอ่านข่าวเหล่านี้แล้วผมว่านี่ไม่ใช่ความเหลื่อมล้ำธรรมดา แต่เป็นการรังแกคนที่ไร้อำนาจที่สุด หากประเทศเราเป็นประเทศสะอาดไม่มีอุตสาหกรรม ไม่มีการทำลายสิ่งแวดล้อมอื่นๆ ก็ว่าไปอย่าง แต่นี่ทุกคนทำ แต่ไม่เคยโดนปรับ"

นักวิชาการอิสระ กล่าวถึงตัวเลขของความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจว่า ปรากฏออกมาจำนวนมากใน 5-6 ปีที่ผ่านมา เช่นเดียวกับงานวิจัยเรื่องความเหลื่อมล้ำ

ยกกรณีตัวอย่าง หากแบ่งประชากรไทยออกเป็น 5 กลุ่ม กลุ่มละ 20% จะพบว่า กลุ่ม 20% บนสุดที่รวยสุด มีทรัพย์สินครัวเรือน 69% ในขณะที่กลุ่ม 20% ล่างสุดที่จนที่สุดมีทรัพย์สินครัวเรือน 1% แม้แต่งบประมาณที่เป็นบริการของรัฐ เช่น งบประมาณด้านการศึกษา คน 20% ข้างบนมีโอกาสใช้มากกว่าร้อยละ 10 ในขณะที่คนข้างล่างมีโอกาสใช้น้อยกว่าร้อยละ 10

หมายความว่า การศึกษาที่บอกว่าให้ฟรี หรือนโยบายเรียนฟรีเหล่านั้น ผู้เข้าถึงงบประมาณ คือ คนข้างบนที่สามารถใช้บริการได้มากกว่าคนข้างล่าง ความเหลื่อมล้ำเหล่านี้ไม่ได้นำไปสู่ความตึงเครียดทางสังคมการเมืองเท่านั้น แต่ทำให้ศักยภาพบุคคลแต่ละคน และศักยภาพของประเทศโดยรวมไม่สามารถพัฒนาและแสดงออกมาได้อย่างเต็มที่ ซึ่งส่งผลโดยตรงต่อประเทศไทย

นักวิชาการอิสระ บอกด้วยว่า หากจะแก้ปัญหาดังกล่าวได้ ต้องทำให้เกิดอำนาจต่อรองที่ใกล้เคียงกันระหว่างบุคคลต่างๆ ให้มากขึ้น ที่เป็นทั้งการต่อกันเองและต่อรองกับสถานการณ์ ให้ทุกคนมีศักยภาพการต่อรองในสถานการณ์ต่างๆ และการต่อรองกันเองได้อย่างเท่าเทียมกัน นั่นคือ การหาวิธีการให้การบริหารจัดการทรัพยากรที่จะทำให้คนกลุ่มต่างๆ เข้าถึงทรัพยากรทั้ง 4 ประเภท อันได้แก่ ทรัพยากรธรรมชาติ เศรษฐกิจ สังคม การเมืองได้เท่าเทียมกัน

ในข้อเสนอของคณะกรรมการปฏิรูป ได้ระบุถึงการปฏิรูปในด้านต่างๆ เช่น ที่ดิน การธนาคาร ระบบภาษีและการศึกษา อย่างไรก็ตาม หัวใจสำคัญของการปฏิรูปต้องอยู่ตรงจุดๆ หนึ่งที่จะทำให้เกิดการ "ดีด" หรือ "ผลัก" ให้การปฏิรูปเกิดขึ้นในหลากหลายมิติพร้อมกัน

จุดที่ว่านั้น  ต้องเปลี่ยนการบริหารจัดการทรัพยากรในประเทศไทยเสียใหม่ ซึ่งคงหนีไม่พ้นการทำให้อำนาจของการบริหารจัดการกระจายไปยังคนกลุ่มต่างๆ ให้มากที่สุด เพื่อให้เกิดการถ่วงดุลกันเองและให้ความต้องการในการใช้และการจัดการทรัพยากรเกิดการประนีประนอมและใช้ได้หลายลักษณะ

ยกตัวอย่าง "ทางเท้า" จริงอยู่ที่ไม่ได้ใช้แค่การเดิน แต่ก็ต้องมีการประนีประนอมให้เกิดการใช้ได้อย่างเท่าเทียมกันในระดับหนึ่ง ดังนั้น จุดเริ่มต้นสำคัญในการปฏิรูป จึงอยู่ที่ "การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ" หมายความว่า จะทำอย่างไรให้โครงสร้างอำนาจไม่กระจุกอยู่ที่ส่วนกลาง อยู่ที่ระบบราชการ นักวิชาการหรือรัฐวิสาหกิจเพียงอย่างเดียว ต้องกระจายอำนาจการตัดสินใจในการใช้ทรัพยากรไปยังกลุ่มคนที่กว้างขวางขึ้น ให้การกระจายอำนาจในเชิงบริหารจัดการการปกครองไปถึงท้องถิ่นมากขึ้น เช่น เรื่องภาษี

การกระจายอำนาจ จะเป็น "กุญแจ" สำคัญที่จะให้เกิดการปฏิรูป ทั้งที่ดิน การศึกษา ศาสนาด้านอื่นๆ เพราะเป็นการลดการรวมศูนย์ลง

แต่การกระจายอำนาจเท่าที่ผ่านมา มองเห็นเรื่องที่ไม่น่าพอใจอยู่ 2-3 ประการ คือ 1.อำนาจที่กระจายจากส่วนกลางกลับไปตกอยู่กับกลุ่มคนที่เป็นชนชั้นนำในท้องถิ่น แต่ไปไม่ถึงประชาชน ทางออกของปัญหานี้ ต้องออกแบบความสัมพันธ์เชิงอำนาจในท้องถิ่นเสียใหม่ ต้องไม่ให้อำนาจตกอยู่แค่ชนชั้นนำในท้องถิ่นเพียงฝ่ายเดียว แต่ชาวบ้านจะต้องมีพลังเพียงพอที่จะต่อรองได้ในระดับหนึ่ง

2.อย่าทำให้การรวมศูนย์ที่เป็นการปกครองประเทศไทยในกรุงเทพฯ ย่อส่วนรวมศูนย์ลงไปในชุมชน อาจเป็นไปได้ที่จะมี นายกองค์การบริหารส่วนตำบล หรือนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด แต่ต้องไม่ให้อำนาจกระจุกอยู่ที่คนกลุ่มนี้เท่านั้น ต้องออกแบบให้สถาบันหรือองค์กรอื่นๆ เข้ามาต่อรองอำนาจได้

3.ต้องให้พลังในทางการเงินกับท้องถิ่นมากขึ้น เพื่อทำให้การจัดการบริหารทรัพยากรในท้องถิ่นมีมากขึ้น โดยเฉพาะเรื่องการศึกษา ที่มีการตั้งข้อสังเกตว่าเหตุใดกระทรวงศึกษาธิการต้องเป็นเจ้าของโรงเรียนแต่เพียงผู้เดียว ควรเป็นผู้ดูแลการศึกษา แต่ผู้เป็นเจ้าของโรงเรียนควรเป็นท้องถิ่นหรือเอกชน

หากเริ่มต้นจากจุดที่ปรับโครงสร้างอำนาจในประเทศไทย ผมว่าจะตามมาด้วยการปฏิรูปเรื่องอื่นๆ ที่มาจากความคิดของประชาชนและกลุ่มต่างๆ ในสังคมอย่างแท้จริง ที่จะเข้าไปจัดการบริหารทรัพยากรด้านอื่นๆ ตามมาอีกมากมาย