“องค์กรอิสระ” สายพันธุ์ใหม่ ทั้งล้มเหลว ขาดความอิสระ และเป็นกลาง
“บรรเจิด สิงคะเนติ” ถอดบทเรียน กว่า 10 ปีใช้ รธน.40 พิสูจน์แล้วปฏิรูปการเมืองของไทยครั้งแรกเพื่อสร้างองค์กรสายพันธุ์ใหม่ ล้มเหลว ถูกแทรกแซงโดยกระบวนการแต่งตั้ง ขาดความอิสระ เป็นกลาง โดยเฉพาะศาลรธน.ถูกเจาะ ถูกเตะตัดขาด จนไม่สามารถพิทักษ์กติกาได้
เมื่อเร็วๆ นี้ รศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ อาจารย์ประจำภาควิชากฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ บรรยายในหัวข้อ “องค์กรอิสระกับการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ” ในการอบรมหลักสูตรบริหารสื่อมวลชนระดับกลาง (บสก.) รุ่นที่ 2 จัดโดยสถาบันอิศรา มูลนิธิพัฒนาสื่อมวลชนแห่งประเทศไทย ณ สมาคมนักข่าวนักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทย
รศ.ดร.บรรเจิด กล่าวถึงองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ปี 2540 มีปัญหาเรื่องการแทรกแซง แยกไม่ขาดจากระบบการเมือง ขณะที่การแก้ไขปัญหาทางเมืองตามรัฐธรรมนูญ ปี 2550 ได้มีการเปลี่ยนแปลงระบบการเลือกตั้ง ให้เป็นแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง กำหนดให้มีมาตรการการยุบพรรค และตัดสิทธิ์กรรมการบริหารพรรค ปรับเปลี่ยนระบบการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาเป็นเลือกตั้งและสรรหา และปรับเปลี่ยนระบบองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ฯลฯ สำหรับภาพรวมการตรวจสอบอำนาจรัฐ มีอยู่ 4 ด้าน 1.ระบบการตรวจสอบทางการเมือง 2.ระบบการตรวจสอบโดยองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ 3.การตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการ และ 4.การตรวจสอบโดยประชาชน
“องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ เกิดขึ้นมาจากการปฏิรูปการเมือง ปี 2540 มุ่งหมายสร้างให้รัฐบาลมีความเข้มแข็ง โดยสร้างองค์กรพิเศษขึ้นมา เพื่อควบคุมตรวจสอบอำนาจของรัฐบาลหรือฝ่ายบริหาร ไม่ให้อยู่ภายใต้การครอบงำของรัฐบาล เป็นกลาง อิสระ ดังนั้นองค์กรประเภทนี้จึงเป็นองค์กรสายพันธุ์ใหม่ เป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ นี่คือการออกแบบใหม่ของไทย ขณะที่โครงสร้างหลักเรายังใช้ระบบรัฐสภา”
รศ.ดร.บรรเจิด กล่าวถึงภารกิจองค์กรอิสระ สร้างมาเมื่อปี 2540 ปรากฏว่า ภารกิจล้มเหลวหมด ศาลรัฐธรรมนูญ เป็นศาลแรกที่ล้มเหลว คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) สำนักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา มีปัญหา ล้มเหลว เพราะระบบการเมืองที่มีอำนาจเข้มแข็ง ได้เข้าไปแทรกแซงองค์กรเหล่านี้ ในกระบวนการสรรหา
“ระยะเวลาประมาณ 10 ปีของการใช้รัฐธรรมนูญ ปี 2540 พิสูจน์ให้เห็นว่า การปฏิรูปการเมืองของไทยครั้งแรกเพื่อสร้างองค์กรสายพันธุ์ใหม่ ล้มเหลว ทั้งถูกแทรกแซงโดยกระบวนการแต่งตั้ง ขาดความอิสระ เป็นกลาง โดยเฉพาะศาลรัฐธรรมนูญของไทยถูกเจาะ ถูกเตะตัดขาดโดยกระบวนการแต่งตั้งสรรหา ทำให้ไม่สามารถพิสูจน์ตัวเองให้พิทักษ์กติกาได้”
อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มธ. กล่าวว่า ภาพใหญ่ของระบบการแต่งตั้งองค์กรอิสระในโลกมี 3 ระบบ 1.แต่งตั้งโดยผู้นำฝ่ายบริหาร เช่นประธานาธิบดีสหรัฐฯ แต่งตั้งประธานศาลฎีกา หากนำมาใช้ในไทยจะเจ๊งหมด ไทยใช้ไม่ได้ 2.ให้อำนาจแต่ละอำนาจ หาคนเข้าไปนั่ง ระบบนี้ใช้ในฝรั่งเศส ไทยเคยใช้กรณีคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ปรากฏว่า มีปัญหา เพราะขาดความอิสระและเป็นกลาง และ 3. ให้ระบบพรรคการเมืองเป็นคนตั้ง ใช้ในยุโรป เยอรมณี ออสเตรีย
“ไทยใช้ทั้ง 3 ระบบนี้ไม่ได้เลย เพราะสังคมไทยมีปัญหาเรื่องระบบอุปถัมภ์ที่แยกกันไม่ขาด จึงต้องใช้โมเดลที่ 4 คื แต่งตั้งกรรมการสรรหา ซึ่งกลายเป็นจุดจบการควบคุมโดยองค์กรอิสระ เมื่อรัฐธรรมนูญ 2540 ให้พรรคการเมืองเข้าไปมีบทบาท จนเข้าไปครอบงำคนที่เข้ามาเป็นกรรมการอิสระ ไม่เว้นแม้กระทั่งศาลรัฐธรรมนูญ พอมาถึงรัฐธรรมนูญ 2550 พยายามแก้โมเดลของกรรมการสรรหา ให้ไปอยู่ในองค์กรซีกตุลาการเกือบทั้งหมด ซึ่งโมเดลแบบนี้ต้องการหลบอำนาจของฝ่ายการเมือง ที่เป็นผลมาจากปัญหาของรัฐธรรมนูญ2540”
ในส่วนของสำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา รศ.ดร.บรรเจิด กล่าวว่า อำนาจซ้อนกับอำนาจหน้าที่ของศาลปกครอง รัฐธรรมนูญ 2550 ได้เพิ่มเรื่องการดำเนินการเกี่ยวกับจริยธรรมทางการเมืองของนักการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินเข้ามาดูเรื่องนี้ ถึงวันนี้ก็ยังไม่มีการขับเคลื่อนเรื่องจริยธรรมให้เป็นรูปธรรม
“เราอาศัยกฎหมายอาญามาคุมนักการเมืองอย่างเดียวไม่ได้ ต้องมีเกณฑ์หลวมๆ คือเรื่องจริยธรรมเข้ามาคุมด้วย ทุกอาชีพที่เกี่ยวพันกับประชาชนต้องมีการคุมทางจริยธรรม ข้าราชการมีเรื่องวินัย แต่สังคมไทยตลกที่อาชีพนักการเมืองเกี่ยวพันกับคนทุกคน แต่ไม่มีการควบคุมเรื่องจริยธรรม” รศ.ดร.บรรเจิด กล่าว และว่า เรื่องของจริยธรรมนักการเมือง ที่เป็นความมุ่งหมายของรัฐธรรมนูญ 2550 ที่ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินมาดู ถึงวันนี้ก็ยังไม่เป็นโล้เป็นพาย ขาดการทำงานในเชิงรุก นี่เป็นปัญหาใหญ่บทบาทผู้ตรวจการแผ่นดิน 10 กว่าปีทำงานไม่สมคุณค่ากับเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ
ส่วนการทำงานของ กกต. รศ.ดร.บรรเจิด กล่าวว่า บทบาทหน้าที่ของกกต.ที่ทำทั้งจัดการการเลือกตั้งและทำหน้าที่เป็นศาล โดยเฉพาะการให้กกต.ทำหน้าที่เหมือนองค์กรศาลด้วย นำมาสู่ปัญหา กกต.ควรทำหน้าที่วินิจฉัยเบื้องต้นเท่านั้น ไม่ใช่ที่สุด และเป็นไม่ได้ที่ คน 5 คน จะวินิจฉัยเรื่องจำนวนมาก ในระยะเวลาจำกัด ให้โปร่งใสเป็นธรรมได้
"ไม่ทีทางกกต. 5 คน จะอำนวยความยุติธรรมได้ทั้งหมด องค์กรใดก็ตามวินิจฉัยขี้ขาดแล้วนำมาสู่การยุติ จะนำมาซึ่งความทุจริต ดังนั้น กกต.ต้องถูกตรวจสอบโดยองค์กรอื่นด้วย มิใช่การรวมศูนย์ ต้องกระจายการตรวจสอบ ใช้อำนาจแล้วไม่มีใครตรวจสอบได้ เพราะจะนำมาสู่ระบบคอรัปชั่น”
มาถึงการทำงานของ สตง. รศ.ดร.บรรเจิด กล่าวว่า สตง. มีอำนาจตรวจสอบเฉพาะการเงินการคลัง เกาะเกี่ยวกับเรื่องการทุจริต การจัดซื้อจัดจ้าง ซึ่งควรทำงานใกล้ชิด เกาะเกี่ยว และทำงานแบบบูรณาการ กับ ปปช. แต่ที่ผ่านมาต่างกันต่างทำ มีอาณาจักรเฉพาะตัว อีกทั้งข้อจำกัดเรื่องจำนวนบุคลากรไม่เพียงพอ วันนี้สิ่งที่ต้องพัฒนา คือ การวางระบบการตรวจสอบ เพื่อป้องกันการทุจริต และควรเน้นการตรวจสอบโครงการขนาดใหญ่ๆ มากกว่าการเน้นตรวจสอบเป็นกรณี เป็นโครงการ
รศ.ดร.บรรเจิด กล่าวถึงปัญหาของ ป.ป.ช. คือ ความล่าช้าในการทำงาน เนื่องจากการตรวจสอบการทุจริตต้องใช้เวลา ทำให้แต่ละเรื่องขยับยาก แม้จะมีการแก้ปัญหาโดยข้าราชการระดับ1-8 ส่งไปที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ กระทรวงยุติธรรม (ป.ป.ท.) แล้วก็ตาม แต่การทุจริตเป็นกระบวนการ ร่วมมือกันระหว่างนักการเมือง เอกชน ข้าราชการ ไม่เน้นระดับ ซึ่งการทุจริตไม่ได้แยกขาดจากกันนี่เอง การแยกองค์กรยิ่งทำให้เป็นมีการตัดตอนสาวไม่ถึงนักการเมือง ดังนั้น ควรเป็นองค์กรที่อยู่ภายใน ป.ป.ช. แต่แยกภารกิจทำงาน และสนับสนุนองค์กรภาคประชาชนเข้ามาร่วมตรวจสอบ ทำงานเป็นเครือข่ายให้เป็นหูเป็นตา
“วันนี้ระบบการตรวจสอบของ ป.ป.ช. ยังไม่ใช่มืออาชีพ โดยเฉพาะเรื่องการตรวจสอบการไหลเวียนของเงิน การตรวจสอบเชิงทุจริต การตรวจสอบด้านธุรกรรม เส้นทางการเงิน ที่ต้องอาศัยผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้าน ป.ป.ช.ต้องสร้างบุคลากรผู้เชี่ยวชาญขึ้นมา อีกทั้งต้องทำงานบูรณาการร่วมกันระหว่างหน่วยงาน ป.ป.ช., ป.ป.ท.,คตง. และดีเอสไอ เพื่อให้บรรลุภารกิจ”
โดยสรุปปัญหาโดยรวมขององค์กรอิสระ รศ.ดร.บรรเจิด กล่าวว่า มีทั้งเรื่องกระบวนการสรรหา ขาดหลักเกณฑ์ ที่ชัดเจน ขาดความโปร่งใส ขาดการมีส่วนร่วมจากภาคประชาชน และกลุ่มบุคคลอื่น, ขาดการทำงานร่วมกันในฐานะองค์กรตรวจสอบ มีลักษณะเป็นอาณาจักรของแต่ละคน ดังนั้นไม่ควรสร้างองค์กรใหม่ขึ้นมาอีก แต่ควรบูรณาการองค์กรที่มีอยู่ให้มีประสิทธิภาพ
“การทำงานองค์กรอิสระฯ ขาดการทำงานเชิงรุก และเชิงป้องกันปัญหา เกิดมาจากการที่เรานำคนภาคราชการ บางทีกลายเป็นสุสานของคนเกษียณอายุ เข้ามานั่ง จึงไม่มีวิสัยทัศน์ทำภารกิจ หรือคิดสิ่งใหม่ๆ” รศ.ดร.บรรเจิด กล่าว และว่า เวลามององค์กรอิสระจะมองขาดจากระบบการเมือง ระบบรัฐสภาที่ผุพังไม่ได้ แต่ต้องคิดว่า ทำอย่างไรให้ระบบการเมืองมาถ่วงดุลได้อย่างมีประสิทธิภาพมากที่สุด
สุดท้ายรศ.ดร.บรรเจิด กล่าวด้วยว่า ระบบรัฐสภาเป็นเพียงรูปแบบพื้นฐานที่ต้องมาปรับให้เข้ากับลักษณะของประเทศ ลอกเลียนกันไม่ได้ อีกทั้งเรายังมีระบบอุปถัมภ์ทำให้หลายอย่างนำมาใช้กับสังคมไทยลำบาก พร้อมกับเปรียบเสมือน "ต้นประชาธิปไตยอาจเจริญงอกงามในสังคมตะวันตกที่หนาว แต่ฝนแปดแดดสี่อย่างสังคมไทย ต้นไม้อาจไม่งอกงามก็ได้ ทำอย่างไรให้ต้นไม้นี้สอดคล้องนำไปสู่การรับใช้ประโยชน์สาธารณะ"