ผลวิจัยพบช่องโหว่ทางกม.ในการเอาผิดทุจริตเชิงนโยบาย

อาจารย์นิติฯ มธ.เสนอวิธีแก้ปัญหาทุจริตเชิงนโยบาย ตั้งกำหนดกม.เอาผิดเฉพาะทั้งอาญาและวินัย ตัดไฟห้ามอัยการเป็นกก.ในรัฐวิสาหกิจ-กิจการของรัฐ พร้อมดันกม.วิสเซิลโบลเวอร์ คุ้มครองคนให้ข้อมูลการทุจริต

เมื่อเร็วๆ นี้ สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) จัดสัมมนาเสนอผลสรุปการศึกษาวิจัย เรื่อง “การวิจัยเพื่อศึกษารูปแบบการทุจริตเชิงนโยบาย” โดยมีรศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ หัวหน้าคณะวิจัย และดร.นนทวัชร์ นวตระกูลพิสุทธิ์ คณะผู้วิจัยร่วม เสนอผลศึกษา ณ ห้องประชุมภาณุมาศ โรงแรมรอยัลริเวอร์  ถ.จรัญสนิทวงศ์ กรุงเทพฯ

รศ.ดร.บรรเจิด  กล่าวว่า จากการศึกษาเปรียบเทียบการทุจริตเชิงนโยบายของไทยกับสหรัฐอเมริกา อังกฤษ และเกาหลีใต้ พบว่าการทุจริตเชิงนโยบายคือการกระทำที่ใช้อำนาจของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองในการดำเนินโครงการหรือกิจการใดๆ โดยใช้อำนาจฝ่ายบริหารหรืออำนาจทางรัฐสภาเพื่อแสวงหาและเอื้อผลประโยชน์ให้กับตนหรือพวกพ้องจากการดำเนินการนั้นๆ มีลักษณะสำคัญ คือ 1.ใช้อำนาจบริหารตามรัฐธรรมนูญในการกำหนดโครงการหรือนโยบายต่างๆ 2.มุ่งหาหรือเอื้อประโยชน์ต่อตนเองหรือพวกพ้อง หรืออาจมีการขัดกันของผลประโยชน์ระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวกับผลประโยชน์ส่วนรวม และ3.ผลประโยชน์ไม่จำเป็นต้องเป็นตัวเงินเท่านั้น ดังนั้นความเสียหายที่เกิดกับรัฐจึงเป็นความเสียหายในระบบ

หัวหน้าคณะวิจัย กล่าวถึงความต่างของการทุจริตเชิงนโยบายกับการทุจริตทั่วไป ว่า อยู่ที่ตัวผู้กระทำทุจริตเชิงนโยบายคือผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเท่านั้น เช่น นายกรัฐมนตรี ครม. รัฐมนตรีหรือสมาชิกรัฐสภาซึ่งใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญกระทำ แต่ทุจริตทั่วไปมีตั้งแต่นายกรัฐมนตรี ครม. รัฐมนตรี ส.ส. ส.ว. ข้าราชการ เจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ทางปกครองที่ใช้อำนาจตามพ.ร.บ.

“ทุจริตเชิงนโยบายใช้ฐานอำนาจบริหารตามรัฐธรรมนูญ คือ ไม่มีอำนาจโดยตรงกับเรื่องนั้นๆ แต่มีอำนาจกำกับดูแล เช่น การกระทำทางนโยบาย หรือกระทำของรัฐบาลในการบริหารราชการ ขณะที่ทุจริตทั่วไปใช้อำนาจตามกฎหมายโดยตำแหน่งหน้าที่,ลักษณะการกระทำทุจริตเชิงนโยบายเป็นการแสวงหา เอื้อประโยชน์ หรืออาจมีประโยชน์ที่ขัดกัน ต่างจากทุจริตทั่วไปที่เป็นการหาหรือเอื้อประโยชน์หรือเข้าไปมีส่วนได้เสีย และทุจริตเชิงนโยบายผู้กระทำหรือผู้เกี่ยวข้องได้ประโยชน์ทั้งในรูปทรัพย์สินหรือโอกาสในรูปแบบอื่นๆ เสียหายต่อตัวระบบ  ส่วนทุจริตทั่วไปก่อให้เกิดความเสียหายและผู้กระทำหรือผู้เกี่ยวข้องได้รับประโยชน์โดยมิชอบ”

เมื่อศึกษาถึงช่องว่างทางกฎหมายในการเอาผิดการทุจริตเชิงนโยบายนั้น รศ.ดร.บรรเจิด กล่าวว่า การทุจริตเชิงนโยบายมีข้อจำกัดในการดำเนินคดี คือ เกิดปัญหาในเชิงประมวลกฎหมายอาญา หากพิจารณาความผิดทางประมวลกฎหมายอาญากับความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการนั้น ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองไม่ได้เกี่ยวข้องโดยตรง ดังนั้นการปรับนำประมวลกฎหมายอาญามาใช้เอาผิดตรงนี้จึงเป็นปัญหา ในแง่การฟ้องคดีในปัจจุบันไม่มีกฎหมายปรับใช้ได้โดยตรง จึงต้องอ้างม.157

รศ.ดร.บรรเจิด เสนอว่าควรมีมาตราหนึ่งกำกับไว้ในรัฐธรรมนูญให้ชัดเจนไว้ปราบปรามการใช้อำนาจโดยมิชอบ และควรมีการกำหนดกรอบวินัยนักการเมือง ควรสอบวินัยนักการเมืองควบคู่ด้วยเสมอกับศาล อย่างน้อยที่สุดถ้าไม่ผิดทางอาญาก็ต้องพิจารณาว่าเข้าข่ายผิดทางวินัยหรือไม่ ดังนั้นเครื่องมือตรงนี้ควรมีความเชื่อมโยง ควรมีการกำหนดจริยธรรมสำหรับอาชีพนักการเมืองด้วยหากถูกกล่าวหาว่ามีการทุจริตเกิดขึ้น

ด้านดร.นนทวัชร์ กล่าวว่า การทุจริตเชิงนโยบายทำให้เกิดปัญหาในการตรวจสอบ 4 ประเด็นหลัก ได้แก่ 1.ปัญหาการปฏิบัติหน้าที่ของอัยการสูงสุดในการดำเนินคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เมื่ออัยการสามารถเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจหรือกิจการของรัฐได้ จึงเกิดข้อกังขาว่า จะมีความเป็นอิสระจริงในการสั่งฟ้องดำเนินคดีอาญากับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือไม่

“2.ปัญหากระบวนการหรือหลักเกณฑ์กฎหมายบางประการในการดำเนินคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เช่น ปัญหาการสั่งฟ้องคดีของอัยการสูงสุด ซึ่งเป็นบุคคลคนเดียวนั้นสามารถสั่ง หรือมีความเห็นแย้งกับองค์กรกลุ่มต่างๆได้ มีความเหมาะสมหรือไม่ และยิ่งอัยการสูงสุดเข้าไปเกี่ยวข้องกับรัฐวิสาหกิจหรือหน่วยงานต่างๆ ด้วย ปัญหาองค์คณะในการพิจารณาคดีที่ต้องครบ 9 องค์ อาจเกิดปัญหาไม่คล่องตัวในการพิจารณาคดี ปัญหาการไต่สวนข้อเท็จจริงของศาลที่ไม่ได้มีข้อเท็จจริงเพิ่มเติมจากสำนวนคดีจากป.ป.ช.หรือคตส.อย่างมีนัยสำคัญ ปัญหาขอบเขตของคำพิพากษาศาลที่แยกเพียงขาวกับดำ และปัญหาการอุทธรณ์ 3.ขาดมาตรการที่เป็นรูปธรรมในการตรวจสอบทรัพย์สินของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง และ4.ขาดมาตราการสนับสนุนส่งเสริมให้เกิดความร่วมมือในการให้ข้อมูลในการทุจริตของนักการเมือง ปัจจุบันมีกฎหมายจูงใจให้ร้องเรียนหรือให้ข้อมูล เช่น ป.ป.ช.ที่มีการให้ส่วนแบ่งจากการยึดทรัพย์ แต่ไม่มีกฎหมายคุ้มครองผู้ให้ข้อมูลการทุจริต ”ดร.นนทวัชร์ กล่าว

ส่วนข้อเสนอในการแก้ปัญหาการทุจริตเชิงนโยบายนั้น ดร.นนทวัชร์ เสนอว่า 1.ควรกำหนดห้ามเด็ดขาดไม่ให้อัยการเข้าไปเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจหรือกิจการของรัฐ 2.กำหนดคณะอัยการพิเศษสำหรับคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง 3.ควรปรับให้มีองค์คณะพิจารณาคดีอย่างน้อย 3ใน4 ของการพิจารณาซึ่งต้องเป็นผู้พิพากษาที่เคยนั่งพิพากษาคดีมาตลอด 4.ควรมีการกระตุ้นให้ใช้อำนาจไต่สวนอย่างเต็มที่ 5.ควรมีการแยกสำนวนคดีอาญากับสำนวนวินัยออกจากกัน และ6.ควรมีกฎหมายในการคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูลการทุจริตขึ้นเฉพาะ เช่น กฎหมายวิสเซิลโบลเวอร์ (whistleblower) ในสหรัฐอเมริกาและเกาหลีใต้

สำหรับการวิจัยครั้งนี้ได้ศึกษาจากการเปรียบเทียบแนวคิดการทุจริตเชิงนโยบายในประเทศสหรัฐอเมริกา อังกฤษ และเกาหลีใต้ อีกทั้งได้วิเคราะห์รูปแบบ กระบวนการ วิธีการขั้นตอนและกลยุทธ์ต่างๆ ของการทุจริตเชิงนโยบายจากกรณีศึกษาในประเทศไทย 5 กรณี แบ่งเป็น 3 ช่วง ได้แก่ ช่วงแรกก่อนปี 2544 กรณีทุจริตบ่อบำบัดน้ำเสียคลองด่าน และการแจกเอกสารสิทธิที่ดินสปก.4-01 ช่วงที่ 2 ปี 2544-2549 กรณีการออกกฎหมายและแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการประกอบกิจการโทรคมนาคม และกรณีการจัดซื้อรถดับเพลิงและเรือดับเพลิงของกทม. และช่วงที่ 3 ปี 2549-2551 ศึกษากรณีการแต่งตั้งกรรมการในธนาคารแห่งประเทศไทยและกรรมการในสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์