ปมร้อน “ที่ดินทำกินภาคเกษตร” ความเหลื่อมล้ำจากโครงสร้าง

ชาวบ้านที่ไร้ที่ดินมีมากกว่า 5 แสนครัวเรือน กว่า 2 ล้านราย ส่วนใหญ่อยู่ในภาคเกษตรกรรม ซึ่งเป็นรากฐานการผลิตอาหารที่สำคัญของสังคม.. ปัญหานี้ไม่ได้จำกัดวงแคบเฉพาะปัจเจก ทว่าเกี่ยวพันอย่างสำคัญกับความเหลื่อมล้ำ ทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม ทั้งนโยบาย กฏหมาย ที่ถูกระบุว่า “สองมาตรฐาน”

ความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงทรัพยากรที่ดิน เกี่ยวโยงเป็นลูกโซ่กับความเดือดร้อนของชาวบ้านในมิติอื่นๆ รวมถึงโอกาสทางเศรษฐกิจ เมื่อเร็วๆนี้ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) สะท้อนปัญหาดังกล่าวในเวทีสัมนา “การลดความเหลื่อมล้ำและสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจ”

"รายได้เหลื่อมล้ำ" ต้นตอปัญหาชาวบ้านไร้ที่ทำกิน

รศ.ดร.อดิศร์ อิศรางกูร ณ อยุธยา จากทีดีอาร์ไอ อ้างอิงข้อมูลสำนักงบประมาณปี 2542 ว่าชาวบ้านไม่มีที่ดินมากถึง 546,942 ครัวเรือน มีผู้ลงทะเบียนเป็นผู้ไม่มีที่ดิน 1,003,360 ราย (การขึ้นทะเบียนคนจน พ.ศ.2527) แบ่งเป็นเป็นผู้เช่าที่ดิน 378,077 ราย, ยืมผู้อื่นทำกิน 314,090 ราย, ผู้รับจ้างทำการเกษตร 311,193 ราย ที่มีที่ดินทำกินแต่ไม่เพียงพอ 1,651,922 ราย รวมทั้งสิ้น 2,955,282 ราย

“ตัวเลขข้างต้นนำมาสู่โครงการจัดสรรที่ดินให้ผู้ด้อยโอกาสในรูปแบบต่างๆ หรือการออกเอกสารสิทธิ์ แต่ปรากฏการณ์สูญเสียที่ดินของคนเหล่านี้แก้ไม่ได้ด้วยวิธีแจกที่ดิน เพราะเมื่อได้ไปก็สูญเสียให้ผู้มีรายได้มากกว่ามากว้านซื้อในเวลาต่อมาอยู่ดี ปัญหาจริงๆ ควรแก้ที่ผู้แจก”

รศ.ดร.อดิศร์ อธิบายว่า สาเหตุที่แท้จริงเกิดจากความความเหลื่อมล้ำทางรายได้ ข้อมูลตัวเลขความเหลื่อมล้ำด้านรายได้จะสอดคล้องกับตัวเลขความเหลื่อมล้ำมูลค่าที่ดิน คือเม็ดเงินส่วนใหญ่กระจุกตัวอยู่ที่ประชากรร้อยละ 20 ของประเทศ และจะถูกนำมาใช้ในกว้านซื้อที่ดิน ดังนั้นตราบใดที่ยังแก้ปัญหาดังกล่าวไม่ได้ ที่ดินจะหลุดมือจากคนจนสู่มือคนรวยซ้ำซาก ทำให้กลุ่มคนเล็กๆครอบครองที่ดินสูงถึงร้อยละ 51 และการกว้านซื้อที่ดินส่งผลให้ราคาที่ดินในพื้นที่เกษตรกรรมสูงขึ้นจนเกษตรกรไม่สามารถซื้อมาทำการเกษตรได้ และทำให้เกษตรกรที่มีที่ดินต้องการขายเพราะได้ราคาดี

สาเหตุต่อมาคือการแข่งขันทางการค้า ที่ไปสร้างการกระจุกตัวของกำไรเกินปกติในกลุ่มผู้ประกอบการ การเก็งกำไรในโครงการก่อสร้างพื้นฐาน กว้านซื้อที่ดินในราคาต่ำจากเจ้าของเดิม กระทั่งโครงการแล้วเสร็จที่ดินรอบๆได้ประโยชน์จากราคาที่สูงขึ้น แต่กลับไม่มีการถ่ายโอนประโยชน์จากเจ้าของที่ดินเดิมกลับสู่รัฐ การบังคับใช้กฎหมายสองมาตรฐาน กับที่ดินบางแปลงที่ไม่ควรเอกสารสิทธิ์ เช่น เกาะหรือภูเขา แต่คนมีฐานะครอบครองได้ ขณะที่คนจนด้อยโอกาส

สุดท้ายคือความไม่เป็นธรรมของกฎหมายการเช่าที่ดิน เช่น กฎหมายครอบครองปรปักษ์ ที่นำไปสู่การไม่ให้ผู้อื่นได้ใช้ประโยชน์ที่ดินหรือการปล่อยที่ดินให้ว่างเปล่า, กฎหมายเช่าที่เขียนเอื้อต่อผู้เช่าแต่เจ้าของที่ดินเสียเปรียบนำไปสู่การไม่ให้เช่าที่ดิน หรือการปล่อยที่ดินให้ว่างเปล่า, กฎหมายภาษีที่ดินที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์นำไปสู่การลงทุนในที่ดินที่ไร้เหตุผล กระทั่งเกิดการสูญเสียทางเศรษฐกิจทั่วประเทศ

นักวิชาการจากทีดีอาร์ไอ เสนอให้ 1.ปรับปรุงและบังคับใช้กฎหมายการแข่งขันทางการค้าเพื่อลดปัญหาการกระจุกตัว และลดกำลังซื้อที่ดินจากความเหลื่อมล้ำทางรายได้ 2.เร่งตรากฎหมายภาษีมูลค่าเพิ่มจากการถือครองที่ดิน โดยทำหน้าที่ถ่ายโอนกำไรส่วนเกินจากการเก็งกำไรในที่ดินมาสู่ภาครัฐมากขึ้น 3.สร้างหลักธรรมาภิบาลในการบังคับใช้กฎหมายเพื่อลดปัญหาการเลือกปฏิบัติ หรือปัญหาสองมาตรฐานระหว่างนายทุนและประชาชนผู้มีรายได้น้อย และ 4.ปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเช่าที่ดินเพื่อให้เกิดความเป็นธรรม ทั้งกับผู้เช่าที่ดินให้ผู้ให้เช่า

"กฎหมายรัฐ" ละเมิดสิทธิชุมชนเสียเอง

อีกประเด็นที่น่าสนใจคือ “ความขัดแย้งปัญหาที่ดิน-ป่า แง่มุมด้านโครงสร้างกฎหมายและนโยบายรัฐ” โดย บัณฑูร เศรษฐสิโรตม์ จากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม เล่าวิวัฒนาการด้านกฎหมายป่า-ที่ดินซึ่งเป็นสาเหตุลำดับต้นๆของความขัดแย้งระหว่างชุมชนและรัฐว่า สถานะสิทธิของชาวบ้านเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญตั้งแต่ก่อนรัชกาลที่ 5 ที่กำหนดให้ที่ดินเป็นของพระมหากษัตริย์ ห้ามซื้อขายแต่ส่งเสริมให้บุกเบิกทำกินในที่ป่าและรกร้าง จุดเปลี่ยนคือภายหลังจากมีระบบและกฎหมายรองรับการแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรในรูปแบบการทำป่าไม้ มีความพยายามตัดทอนอำนาจไปสู่ส่วนกลาง และสถาปนาระบบกรรมสิทธิ์ตามแบบตะวันตก พร้อมๆกับลดทอนสิทธิการใช้ป่าไม้ที่ดินในรูปแบบชุมชน

“โดยเฉพาะการประกาศใช้พระราชบัญญัติป่าไม้ เพื่อให้ส่วนกลางควบคุมไม้เศรษฐกิจ แต่จากป่ากลับครอบคลุมถึงที่ดินทั้งหมด ด้วยข้อบัญญัติที่ว่าป่าคือที่ดินที่ยังมิได้มีบุคคลได้มาตามกฎหมาย อีกทั้งยังไม่กำหนดว่าก่อนประกาศต้องเดินสำรวจการใช้ประโยชน์ของชาวบ้านก่อน”

เมื่อก้าวเข้าสู่ยุคแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศ กฎหมายสิ่งแวดล้อมหลายฉบับถูกปรับแก้ให้สอดคล้องกับการเติบโตทางเศรษฐกิจที่สนับสนุนการผลิตและส่งออกของภาคเอกชน บัณฑูร อธิบายว่าทรัพยากรป่าไม้และที่ดินถูกนำมาใช้เพื่อการพัฒนา กฎหมายที่เกี่ยงข้องมุ่งไปเพื่อทำธุรกิจภาคภาคเอกชนโดยละเลยสิทธิของประชาชนและชุมชน ไม่ว่าจะเป็นประกาศคณะปฏิบัติ ฉบับที่ 49 ยกเลิกบทบัญญัติของประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยเอกสารกำหนดสิทธิที่ดินของคนไทย, การแก้ไข พ.ร.บ. ป่าสงวนแห่งชาติ เพื่อสนองต่อนโยบายนำที่ดินป่าสงวนแห่งชาติไปให้เอกชนปลูกเช่าปลูกป่า รวมถึงการออก พ.ร.บ.ป่าสงวน พ.ศ. 2535 เพื่อส่งเสริมให้มีการทำสวนป่าให้กว้างขวางยิ่งขึ้น

“ป่ากลายเป็นเทคโนโลยีทางอำนาจรัฐเหนือพื้นที่ซึ่งถูกประกาศกำหนดเรียกว่า “ป่า”  การจัดการต่างๆ มีบทบาทสำคัญต่อการสร้างความชอบธรรมและการพัฒนารูปแบบใหม่ของรัฐ ปัญหาความขัดแย้งเชิงโครงสร้างของกฎหมายกลายเป็นประเด็นที่ถูกเรียกร้องจนถึงวันนี้”

บัณฑูร อธิบายว่าโครงสร้างความขัดแย้งเกิดจากความไม่สอดคล้องระหว่างกฎหมายมากถึง 50 ฉบับ ซึ่งรัฐและราชการยึดปฏิบัติ ขณะที่ชุมชน เอ็นจีโอ นักวิชาการและชาวบ้าน มองว่าล้วนขัดต่อรัฐธรรมนูญที่ให้สิทธิชุมชน

ยกตัวอย่างกรณีที่ อ.ปัว จ.น่าน ซึ่งคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนรับเรื่องส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณา  ชุมชนมีป่าชุมชนและจัดการกันเองเป็นเวลานาน สภาพป่าสมบูรณ์ดี แต่ภายหลังประกาศเขตอุทยานทำให้ชุมชนไม่สามรถจัดการป่าที่ตนเองดูแลมากว่าเป็นเวลา 10 ปีได้

จึงขอเสนอว่า การแก้ปัญหาความขัดแย้งที่ดิน-ป่า และคน-ป่า จะไม้ก้าวหน้าหากยึดถือกฎหมายป่าไม้อย่างเคร่งครัดตายตัวโดยขาดความเข้าใจและไม่คำนึงถึงวิวัฒนาการของนโยบายป่าไม้ที่ดินและกฎหมาย ซึ่งจะยิ่งสร้างความขัดแย้ง ความเหลื่อมล้ำและความไม่เป็นธรรมต่อชาวบ้านที่ถูก “กฎหมายบุกรุก” ดังนั้น

“จึงจำเป็นต้องปรับแก้กฎหมายป่าไม้ให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์และบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ โดยเนื้อหากฎหมายควรสอดคล้องกับบริบทความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคม และผู้บุกรุกครอบครองที่ดินโดยผิดกฎหมายสุดท้ายต้องได้รับการลงโทษอย่างเด็ดขาด”

ส่วนรูปธรรมหรือนวัตกรรมที่จะนำมาจับในประเด็นข้างต้น บัณฑูร เสนอว่า แนวคิดเรื่องสิทธิร่วมโดยชุมชนในการใช้ประโยชน์และดูแลป่าอย่างสมดุลและยั่งยืนคือสิ่งที่ควรทำมากกว่าสิทธิปัจเจก อีกแง่หนึ่งเป็นการสร้างกติกาทางสังคมเพื่อให้คนอยู่ร่วมกับป่าได้อย่างยั่งยืน โดยการสร้างระบบสิทธิเชิงซ้อนในการบริหารจัดการ หมายความว่าหากชุมชนไม่ปฏิบัติตามกฎระเบียบหรือเงื่อนไข รัฐมีอำนาจในการแทรกแซงหรือเพิกถอนสิทธิดังกล่าว

ทั้งนี้อาจออกมาในรูปร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ร่าง พ.ร.บ.สิทธิชุมชน หรือโฉนดชุมชน ที่เพิ่งเริ่มทำและถือเป็นโมเดลทดลองใช้ในการพิสูจน์ว่าการใช้สิทธิร่วมในลักษณะเช่นนี้จะสร้างความยั่งยืนในการถือครองและเป็นประโยชน์ลดความขัดแย้งได้หรือไม่

"คนอยู่กับป่า" อีกทางออกแก้ปมร้อนที่ดินทำกิน

ด้าน รศ.สมพร อิศวิลา จากสถาบันคลังสมอง สะท้อนมุมมองว่าเรื่องที่ดินมีมิติซ่อนในแง่การเป็นปัจจัยการผลิต ที่นอกเหนือจากการเป็นสินทรัพย์ ต้นตอของการสูญเสียที่ดินเกิดจากความยากจน เนื่องจากความล้มเหลวในอาชีพเกษตรกรรม ที่เป็นผลพวงจากความไม่สมบูรณ์ของตลาดสินค้าเกษตรและตลาดสินเชื่อ ทำให้เกษตรกรมีหนี้และสูญเสียที่ดินมากขึ้นเรื่อยๆโดยเฉพาะการส่งเสริมให้ใช้เทคโนโลยีโดยไม่พร้อมและขาดความรู้ อีกประเด็นคือความไม่เท่าเทียมด้านการศึกษาระหว่างเมืองและชนบท ที่เป็นตัวทำให้คนชนบทมีโอกาสเข้าถึงได้น้อย รู้ไม่ทัน โอกาสสูญเสียที่ดินก็เพิ่มขึ้น

รศ.สมพร เสนอเพิ่มเติมว่า การจัดโซนนิ่งพื้นที่เกษตรกรรมเป็นส่วนสำคัญ และธนาคารที่ดินซึ่งเป็นข้อเสนอที่มีมานาน จนปัจจุบันมีการพูดถึงมากและกว้างขึ้นในการพัฒนาและใช้ประโยชน์จากที่ดินอย่างยั่งยืน และตั้งข้อสังเกตว่า เรื่องความขัดแย้งระหว่างกลุ่มชุมชนกับรัฐซึ่งเป็นผู้ขับไล่ชาวบ้าน ในมุมของรัฐเองในสภาพการณ์ที่ป่าลดลงเช่นนี้ การทำหน้าที่ดูแลป่าก็เป็นส่วนหนึ่ง อย่างป่าอนุรักษ์ซึ่งเป็นพื้นที่สินค้าสาธารณะ เช่น การสร้างแหล่งน้ำ แหล่งอากาศ การประกาศเขตก็เป็นการป้องกันทางหนึ่งที่ทำให้คนทั้งประเทศได้มีทรัพยากรไว้ใช้ร่วมกัน

“ประเด็นสำคัญอยู่ที่ว่าจะทำอย่างไรให้คนกับป่าอยู่ร่วมกันได้โดยไม่ต้องอาศัยมิติการจัดการแบบตะวันตก และการที่ชุมชนเรียกร้องเรื่องสิทธิดูแลป่า มีคนกลุ่มหนึ่งที่นำเสนอกฎหมายป่าชุมชนล้วนเป็นสิ่งที่ถูกต้องถือเป็นนวัตกรรมช่วยผู้ไร้ที่ด้อยโอกาส” รศ.สมพร กล่าว

หากทำให้ต้นไม้มีมูลค่าเสมือนเป็นทรัพย์สินได้ จะกระตุ้นให้คนในสังคมหันมาดูแลส่วนที่เว้าแหว่งในธรรมชาติเขียวขจี ขณะเดียวกันก็เป็นการเติมเต็มไม่ปล่อยให้คนจนเป็นส่วนเว้าแหว่งในสังคม.