ฝ่ายปกครองต้องรับผิดอย่างไร? เมื่อไม่ใช้กม.ป้องกันภัยพิบัติ ปี 50
สถานการณ์อุทกภัย 2554 กระแสข่าวที่รุนแรงและไหลเร็วไม่ต่างจากกระแสน้ำ คือ ประเด็นการบริหารจัดการน้ำท่วมของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ และความรับผิดชอบภายหลังการจัดการภัยพิบัติ ที่สาธารณชนประสานเสียงว่า “ผิดพลาดและล้มเหลว”
จริงเท็จหรือไม่ประการใด นักกฎหมายได้เปิดมุมมองร่วมกันว่า ต้นตอหนึ่งของความ “ผิดพลาด” เกิดจากการไม่บังคับใช้ พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ปี 2550 ที่ระบุไว้อย่างชัดเจนถึงขอบเขตหน้าที่ ความรับผิดชอบในทุกระดับ พร้อมทั้งบัญญัติแผนในการช่วยเหลือ ฟื้นฟูเยียวยาไว้อย่างละเอียด จนเป็นที่มาของความ “ล้มเหลว” ดังกล่าว
นายศรีสุวรรณ จรรยา
นายกสมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อน
“เมื่อมี พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ปี 2550 อยู่แล้ว
ไม่เข้าใจว่ารัฐบาลจะตั้ง ศปภ.ขึ้นมาทำไม”
พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ปี 2550 เขียนไว้ค่อนข้างชัดเจนว่า ให้มีคณะกรรมการป้องกันสาธารณภัยแห่งชาติในทุกพื้นที่ ทุกอบต. อำเภอ จังหวัดและระดับประเทศ ซึ่งมีนายกรัฐมนตรี หรือรองนายกรัฐมนตรีที่ได้รับการแต่งตั้งมาเป็นผู้บัญชาการ แต่นายกฯ กลับไปใช้อำนาจตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน และเป็นการขึ้นมาแบบผิดหลักการในเชิงการบริหาร
“ผู้บัญชาการไม่ใช่ผู้ที่มีความเชี่ยวชาญ เนื่องจากนายประชา พรหมนอก มาจากกระทรวงยุติธรรม ซึ่งไม่ได้มีหน่วยงาน หรือเครือข่ายที่เกี่ยวข้องอะไรเลยกับการบริหารจัดการน้ำ ตามที่กฎหมายระบุ มหาดไทยควรต้องทำหน้าที่นี้ เพราะโครงสร้างทางการปกครองมีกระจายอยู่ทั่วทุกภูมิภาค สามารถบริหารจัดการได้อย่างคล่องตัว มีทั้งบุคลากรและงบประมาณกำหนดให้ตามกฎหมาย โดยในแต่ละจังหวัดมีงบฉุกเฉินอยู่จังหวัดละ 50-100 ล้านบาท แต่เมื่อรวมศูนย์อำนาจมาอยู่ที่ ศปภ.อีกทั้งใช้คนไม่ถูกกับงานการแก้ปัญหาก็ลำบาก”
นอกจากนี้ยังมีความขัดแย้งในการให้ข้อมูลกับประชาชน และความขัดแย้งทางการเมืองระหว่างรัฐบาลกับ กทม. รัฐบาลไม่แต่งตั้งคณะกรรมการป้องกันภัยพิบัติแห่งชาติ แต่กลับใช้อำนาจตาม พ.ร.บ.ป้องกันฯ มาตรา 31 เมื่อมีความขัดแย้งกับกทม.โดยที่มาตรา 31 ระบุไว้ชัดเจนว่า ผู้บัญชาการ มีอำนาจชัดเจนในการสั่งการหน่วยงานราชการทุกหน่วยให้ปฏิบัติตาม
“นายกฯ พูดข้อเท็จจริงเพียงบางส่วน ทั้งที่หากจะใช้อำนาจตามมาตรา 31 จะต้องพูดถึงมาตรา 43 วรรคสอง ที่ระบุว่า หากการบริหารวิกฤตินำไปสู่ความผิดพลาดหรือก่อให้เกิดผลกระทบเสียหายต่อประชาชน รัฐบาลจะต้องรับผิดชอบ ข้อนี้กฎหมายเขียนไว้ชัดและมีประกาศกระทรวงรองรับ แต่รัฐบาลไม่เคยออกมาอรรถาธิบายให้ประชาชนทราบ”
ส่วนการที่รัฐบาลพยายามจะก่อตั้งกองทุนเพื่อดูแลอุตสาหกรรมและประกันภัย แล้วทำไมกองทุนเพื่อประชาชนทั้งประเทศจะตั้งไม่ได้ อีกทั้ง มติรัฐบาลที่จะเยียวยาเงินให้ผู้ที่เสียชีวิตจากผลกระทบทางการเมือง 7.5 ล้านบาท ดังนั้น ในกรณีบริหารจัดการน้ำท่วมล้มเหลว ทำให้ประชาชนได้รับผลกระทบจำนวนมากและมีผู้เสียชีวิตไม่ต่ำกว่า 816 ราย ตามสถิติของกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย คนจำนวนนี้ก็ควรได้รับอานิสงค์เช่นเดียวกัน เพราะเป็นคนไทยเหมือนกัน
สมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อนได้ยื่นฟ้องต่อศาลปกครองในคดีการบริหารจัดการน้ำท่วมล้มเหลว แต่ผลจะออกมาอย่างไรคงไม่สำคัญ เพราะคำพิพากษาของศาลปกครองจะเป็นมาตรฐาน และบรรทัดฐานให้กับนักการเมืองไทย ประชาชนต้องคำนึงเสมอว่า ควรเลือกคนที่มีความรู้ความสามารถมาอยู่ในตำแหน่ง ไม่ใช่ใช้ตำแหน่งมาตอบแทนให้นักการเมือง บนความทุกข์ร้อนของประชาชนที่เป็นเบี้ยล่าง เพื่อสร้างฐานเสียงหรือค่านิยมไปวันๆ
อ.เดชอุดม ไกรฤทธิ์
เลขาธิการเนติบัณฑิตยสภา
“พ.ร.บ.ป้องกันฯ กำหนดไว้ชัดเจนแล้ว ไม่มีสิทธิ์ฝืน
การตั้งศปภ.จึงเป็นความไม่เข้าใจกฎหมาย ทำให้สภาพบังคับที่มีอยู่ขาดหายไป”
พ.ร.บ.ป้องกันฯ ได้กำหนดไว้ชัดเจนว่า ให้กรมป้องกันฯเป็นหน่วยงานกลางของรัฐ ในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยของประเทศ ซึ่งกฎหมายฉบับนี้ไม่ใช่เพิ่งมี และเหตุที่จำเป็นต้องมีเนื่องจากมีภัยพิบัติบางอย่างที่บริษัทประกันภัยไม่รับประกัน เช่น ปรมาณูและภัยพิบัติ โดยมีหลักการเพื่อให้ความเชื่อมั่นกับความมั่นคงของรัฐ โดยเฉพาะที่เกี่ยวข้องกับสถาบันการเงิน
ถ้าไม่มี พ.ร.บ.ฉบับนี้ เมื่อรัฐบาลไปออกพันธบัตรในต่างประเทศ ตัวเรตติ้งจะตกทันที เพราะประเทศก็เหมือนบริษัทที่หากไม่มีการบริหารจัดการเรื่องป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยที่ถูกต้อง ก็จะขาดความน่าเชื่อถือ กฎหมายฉบับนี้จึงเป็นกฎหมายเฉพาะ ที่บังคับให้ผู้บริหารประเทศต้องฟังและนำไปใช้ จึงไม่เข้าใจว่าทำไมต้องตั้งศปภ.โดยนำระเบียบบริหารราชการแผ่นดินมาใช้บังคับ
กรรมการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย มีทั้งหมด 23 คน และมีอำนาจหน้าที่เป็นเอกภาพชัดเจนทุกระดับ โดยกำหนดนโยบายในการจัดทำแผนป้องกันฯ แห่งชาติ แต่ผู้บริหารไม่นำมาใช้ จะบอกว่าไม่มีกฎหมายไม่ได้ เพราะแผนป้องกันฯ ได้วางไว้ตั้งแต่ปี 2553-2557 เพื่อรองรับความมั่นคงทางเศรษฐกิจ และกำหนดการจัดการในภาวะฉุกเฉินทุกรูปแบบ
ดังนั้น ยุทธศาสตร์ในการป้องกันสาธารณภัยให้มีประสิทธิภาพ การลดผลกระทบและการเตรียมความพร้อมในการบริหารจัดการในภาวะฉุกเฉินทั้งก่อนและหลังเกิดภัย จึงเป็นสิ่งที่รัฐบาลต้องรับทราบ เพราะลงพิมพ์อยู่ในคู่มือของ ปภ.ทั้งหมด
“แผนได้ระบุให้ทุกจังหวัดต้องมีการฝึกซ้อมแผนปีละครั้ง แต่ฝึกซ้อมแล้วไม่ได้นำมาใช้เลย ทั้งการแจ้งเตือนภัย ประเมินสถานการณ์ การจัดตั้งศูนย์อำนวยการเฉพาะกิจและจัดระบบช่วยเหลือฉุกเฉิน กรณีเมื่อเกิดภัย มูลนิธิต่างๆ ทั้งปอเต็กตึ๊ง สภากาชาดไทย ฯลฯ จะต้องเข้ามาช่วยโดยไม่ใส่เสื้อสี ไม่มีนักการเมืองเข้ามายุ่ง เป็นหน่วยงานกลางที่มีหน้าที่จัดการให้เป็นธรรมแก่ทุกฝ่าย”
พ.ร.บ.ฉบับนี้ได้ระบุเรื่องเงินชดเชยไว้ด้วยว่า ให้ดำเนินตามระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยเงินทดลอง เพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยกรณีฉุกเฉิน ปี 2546 ที่กำหนดวงเงินไว้แล้ว แต่ไม่ได้นำมาใช้ ซึ่งระเบียบนี้มุ่งหมายเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติ มิใช่เพื่อชดใช้ความเสียหายทั้งหมด จึงไม่จำเป็นต้องพิสูจน์ความเสียหาย เห็นได้ชัดว่า พ.ร.บ.นี้ต้องการช่วยเหลือประชาชนอย่างจริงจัง
“ผมไม่เข้าใจว่าทำไมต้องออก พ.ร.ก.ฉุกเฉินน้ำท่วม ทั้งที่ พ.ร.บ.ป้องกันฯ ได้กำหนดให้ทุกกรม ทุกกระทรวงที่เกี่ยวข้องกับแผนป้องกันฯ ทราบและบังคับอยู่แล้วเกี่ยวกับการเบิกจ่ายเงินในแต่ละจังหวัด ผ่านความเห็นชอบของกระทรวงการคลังและสำนักงบประมาณ เพื่อให้ความช่วยเหลือเป็นไปอย่างรวดเร็วและไม่ซ้ำซ้อนกัน การตั้งศปภ.จึงเป็นความเห็นต่างของคนที่ไม่เข้าใจกฎหมาย ทั้งที่ไม่มีสิทธิ์ฝืน ทำให้สภาพการบังคับใช้กฎหมายที่ดีและมีอยู่แล้ว มันขาดไปโดยสิ้นเชิง”
การไม่ทำหน้าที่ตามกฎหมายป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ทั้งการสร้างและดูแลคันกั้นน้ำ การไม่ทำการเตือนประชาชนตามกฎระเบียบ การไม่ดูแลแหล่งน้ำและการประเมินภัยน้ำท่วม ผู้ถูกฟ้องอาจเป็นเจ้าหน้าที่ส่วนกลางหรือส่วนท้องถิ่นก็ได้ จากนี้เป็นสิ่งที่ต้องพิจารณาต่อไปถึงความรับผิดที่ได้กล่าวมาข้างต้น
ผศ.ดร.กิตติศักดิ์ ปรกติ
อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มธ.
“การจัดการน้ำท่วมที่ผ่านมา มองไม่ออกว่าการไม่สั่งให้ทำอะไรหรือทำผิดหน้าที่
จะแก้ตัวอย่างไร ต้องอาศัยนักวิชาการ-นักกฎหมายชั้นยอดมาคิดให้”
หากพูดถึงความรับผิดชอบของรัฐ ต้องดูว่ารัฐมีอำนาจและหน้าที่อย่างไรในการแก้ปัญหาภัยพิบัติ เพราะหากมีอำนาจที่ผูกอยู่กับหน้าที่ แล้วเมื่อใดบกพร่องต่อหน้าที่และเป็นการบกพร่องโดยจงใจแสวงหาประโยชน์ที่ไม่ควรได้โดยชอบ ก็ต้องรับผิดในทางอาญาอย่างแน่นอน
คำว่า “หน้าที่” ที่ผูกพันไว้กับอำนาจตามมาตรา 38 พ.ร.บ.ป้องกันฯ กำหนดไว้ชัดเจนว่า ตามปกติการเกณฑ์แรงงานจะทำไม่ได้ เว้นแต่เกิดภัยสงครามและภัยพิบัติ ที่ให้ความสำคัญขนาดนั้น เนื่องจากภัยพิบัติเป็นภัยคุกคามขนาดใหญ่ที่รัฐจะต้องจัดการ และอำนาจตามกฎหมายได้กำหนดองค์กรชาติ องค์กรภูมิภาคและองค์กรท้องถิ่นให้มีแผนยุทธศาสตร์ทุกระดับ รวมทั้งมีการฝึกแผนและอนุมติงบประมาณแล้ว
ดังนั้น ทันทีที่มีสาธารณภัยสามารถกำหนดได้เลยว่า ผู้อำนวยการในคณะกรรมการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติต้องทำหน้าที่ทันที และใครที่ไม่ได้ทำหน้าที่จะมีความผิดฐานละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ ซึ่งอาจจะไม่เจตนา คือ ไม่รู้ว่ามีหน้าที่ แต่ถ้าหากได้อ่านแผนและเข้าประชุมหรือรับเบี้ยประชุมทุกครั้งจะรู้ว่าตนเองมีหน้าที่
“นายกอบต.มักให้สัมภาษณ์เสมอว่า ได้เตรียมการณ์รับมือไว้แล้ว แต่ไม่สามารถทำอะไรได้ เนื่องจากไม่มีงบประมาณและไม่มีเครื่องมือ สะท้อนชัดเจนว่าไม่รู้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของตนเอง ว่าสามารถสั่งได้ก่อน แล้วค่อยเก็บเงินทีหลัง อีกทั้ง สามารถสั่งเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในเขตท้องที่ตนเองทุกคนให้ทำอะไรก็ได้ เพื่อบำบัดปัดเป่าอันตรายที่จะเกิดขึ้น ซึ่งหากอยู่ในฐานะที่รู้แต่ไม่ทำ จะเป็นการประมาทเลินเล่อหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงแน่นอน ถ้าไม่นับเจตนาหรือมองอย่างประสงค์ดีอบต.ทุกที่จะโดนหมด”
สำหรับความรับผิดทั้งทางอาญา ความรับผิดทางแพ่งและความรับผิดทางปกครอง หากอบต. นายกอบต.หรือจังหวัดประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง จะต้องรับผิดในฐานะที่เป็นองค์กร แต่ถ้าเป็นคณะกรรมการชาติจะมีกระทรวงการคลังเป็นผู้รับผิด ซึ่งแน่นอนว่างบประมาณดังกล่าวนั้น เป็นเงินที่มาจากภาษีประชาชน
มาตรา 43 ตามพ.ร.บ.ป้องกันฯ กำหนดไว้ว่า หากเกิดความเสียหายเพราะการปฏิบัติหน้าที่หรือใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมายอย่างจำเป็นและสมควร เจ้าหน้าที่ของรัฐจะไม่ต้องรับผิด ดังนั้น หากมีคำสั่งว่าไม่ต้องทำอะไรเลย เพื่อเป็นการป้องกันที่สมควรแก่เหตุและอธิบายได้ก็ไม่ต้องรับผิด แต่สำหรับการบริหารจัดการน้ำที่ผ่านมาคงเป็นเรื่องยากที่ผมยังมองไม่ออกว่าการที่ไม่สั่งให้ทำอะไรหรือทำผิดหน้าที่ จะแก้ตัวอย่างไร คงต้องอาศัยนักวิชาการและนักกฎหมายชั้นยอดมาคิดให้
สำหรับกฎหมายแพ่ง มาตรา 43 วรรคสอง หากสั่งดำเนินการแล้วเกิดผิดพลาดให้ประชาชนที่ไม่ใช่ผู้ได้ประโยชน์จากการป้องกันฯเดือดร้อน แม้จะใช้อำนาจหน้าที่ตามสมควรและจำเป็น รัฐจะต้องชดเชยค่าเสียหาย ส่วนผู้ที่ไม่ได้รับประโยชน์ เช่น กรณีกั้นน้ำไม่ให้เข้า กทม.แล้วทำให้นนทบุรีท่วมหนักขึ้นนั้น กลุ่มประชาชนที่ต้องรับภาระหนักในต่างประเทศเรียกว่า “ตกอยู่ในภาวะเสมือนถูกเวนคืน” ค่าชดเชยจึงต้องเป็นค่าชดเชยเสมือนถูกเวนคืน
“ในต่างประเทศการฟ้องร้องคดีจำนวนมาก เช่น กรณีสมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อนและสภาทนายความ ผลจะไม่นำไปสู่การตัดสิน แต่การเรียกร้องจะกลายเป็นเรื่องสื่อสารสาธารณะ และจะนำไปสู่การประนีประนอมยอมความระหว่างรัฐกับผู้เสียหาย จากนั้นจะเกิดการตั้งกองทุนเพื่อบำบัดปัดเป่าอันตรายสาธารณะเป็นกองทุนขนาดใหญ่ เพื่อชดเชยความเสียหายที่เกิดขึ้น และไปหล่อเลี้ยงการสร้างการพัฒนาบุคลากรและเทคโนโลยีในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยทั้งปัจจุบันและอนาคต ดังที่เกิดขึ้นในประเทศญี่ปุ่น อเมริกา ยุโรปและอินเดีย”
ดังนั้น ความรับผิดทางแพ่ง และทางปกครองจะหนีไม่พ้นอย่างแน่นอน ส่วนความรับผิดทางอาญา ผมคิดว่าถ้ามีการตรวจสอบกันอย่างชัดเจนและเป็นที่ยอมรับ ทั้งข้าราชการประจำและฝ่ายการเมืองที่ได้ตัดสินใจกระทำการใดๆ เพราะแรงจูงใจอย่างอื่นที่ไม่ใช่เพื่อป้องกันภัยพิบัติก็ควรจะต้องรับผิด