ศูนย์ยะลาสันติสุข : อีกหนึ่งโมเดลปลดเงื่อนไขอยุติธรรมชายแดนใต้
ปัญหาความไม่เป็นธรรมในจังหวัดชายแดนภาคใต้ถูกหยิบขึ้นมาพูดถึงกันอย่างกว้างขวางอีกครั้ง (ทั้งๆ ที่บางฝ่ายพยายามก้าวข้ามไปพูดเรื่องเขตปกครองพิเศษกันแล้ว) ภายหลังคณะผู้แทนรัฐบาลไทยเดินทางไปพบปะพูดคุยกับแกนนำกลุ่มผู้เห็นต่างจากรัฐ นำโดยขบวนการบีอาร์เอ็น อย่างเป็นทางการครั้งแรกเมื่อ 28 มี.ค.2556
ทั้งนี้ เพราะผู้แทนกลุ่มเห็นต่างจากรัฐเน้นให้ข้อมูลเรื่องความอยุติธรรมที่พวกเขารู้สึกและได้รับมาตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน โดยเฉพาะความเป็นธรรมทางคดีที่ปรากฏว่าผู้เห็นต่างจากรัฐให้ความสำคัญมากกว่าประเด็นอื่นใด และชี้ว่าเป็น "เงื่อนไขสำคัญ" ของสถานการณ์ความขัดแย้งและความไม่สงบที่ปะทุขึ้นครั้งแล้วครั้งเล่าในรอบหลายสิบปี
หลังเสร็จจากวงพูดคุยเจรจา ก็มีทั้งข่าวจริง ข่าวลวงถูกปล่อยออกมามากมาย บ้างก็ว่าจะมีการปลดแบล็คลิสต์ หรือบัญชีดำ 3 หมื่นชื่อ บ้างก็ว่าจะถอนหมายจับกลุ่มป่วนใต้ บ้างก็ว่าจะปล่อยตัวนักโทษคดีความมั่นคงทั้งหมด ฯลฯ
อย่างไรก็ดี โดยข้อเท็จจริงแล้ว การสะสางปัญหาความไม่เป็นธรรมน่าจะมีมิติที่ลึกไปกว่านั้น และคงไม่ใช่แค่ปล่อยคนโน้น ปลดหมายจับคนนี้ เพื่อแลกเปลี่ยนกัน แต่สุดท้ายปัญหาโครงสร้างที่เป็นพื้นฐานของความขัดแย้งทั้งมวลยังไม่ถูกแก้
ที่ผ่านมามีผู้ทรงคุณวุฒิหลายรายเสนอแนวทางการสร้างความเป็นธรรมอย่างยั่งยืนในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ และหนึ่งในจำนวนนั้นมีงานวิจัยของ นายกฤษฎา บุญราช สมัยดำรงตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดยะลา (ปัจจุบันเป็นผู้ว่าฯสงขลา) เรื่อง "กระบวนการสร้างความเป็นธรรมเพื่อแก้ไขปัญหาความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ : ศึกษากรณีการดำเนินงานของศูนย์ยะลาสันติสุข" รวมอยู่ด้วย
ผู้ว่าฯกฤษฎา ทำงานวิจัยชิ้นนี้ในฐานะนักศึกษาวิทยาลัยป้องกันราชอาณาจักร หลักสูตร ปรอ.รุ่น 23 และเป็นงานวิจัยที่ได้รับรางวัลชมเชยในลักษณะวิชายุทธศาสตร์ของ วปอ.ด้วย
จุดเด่นของงานวิจัยของผู้ว่าฯกฤษฎา คือ ไม่ใช่การเสนอแนวทางแก้ไขปัญหาแบบ "โรแมนติก" คือ ดูดีแต่ทำไม่ได้จริง เพราะเขาได้เสนอวิธีการปลดล็อคความอยุติธรรมในพื้นที่ภายใต้บรรยากาศการบังคับใช้กฎหมายพิเศษถึง 3 ฉบับ ซึ่งเป็นสภาพจริงของพื้นที่ ณ ปัจจุบัน อีกทั้งข้อเสนอของเขาเกี่ยวกับ "ศูนย์ยะลาสันติสุข" ก็เป็นสิ่งที่ได้ผลักดันให้เกิดขึ้นแล้ว ทำแล้ว และเห็นผลแล้ว
ต้นตอปัญหาคือ "อยุติธรรม"
งานวิจัยของผู้ว่าฯกฤษฎา พบว่า ปัญหาความไม่เป็นธรรมที่เกิดกับประชาชนในจังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นปัญหาที่ฝังรากลึกมานานมาก และเป็นปัญหาที่มีความทับซ้อนกันหลายมิติ โดยความไม่เป็นธรรมนี่เองที่เป็นปัจจัยสำคัญประการหนึ่งทำให้เกิดเหตุการณ์ความไม่สงบหรือความขัดแย้งขึ้นในจังหวัดชายแดนภาคใต้
ขณะที่การเพิ่ม "อำนาจรัฐ" ตามกฎหมายพิเศษ อันได้แก่ พระราชบัญญัติกฎอัยการศึก พ.ศ.2457 พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2548 นั้น ได้ถูกนำมาเป็นเครื่องมือหลักในการแก้ไขปัญหา แต่กลับส่งผลกระทบต่อประชาชนและสถานการณ์ในพื้นที่มากยิ่งขึ้น จำนวนเหตุความไม่สงบดูเสมือนจะลดลง แต่ในมิติของลักษณะการก่อความไม่สงบกลับมีแนวโน้มคล้ายการก่อการร้าย (Terrorism) มากขึ้น
ส่วนผู้ได้รับผลกระทบโดยตรงจากการใช้กฎหมายพิเศษ โดยมากไม่ได้รับการประกันตัวตามสิทธิที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ เมื่อประกอบกับขั้นตอนตามกฎหมายพิเศษที่ใช้ระยะเวลายาวนาน แม้ว่าในที่สุดคดีความมั่นคงส่วนใหญ่ศาลจะตัดสินยกฟ้องถึงร้อยละ 70-80 แต่ด้วยระยะเวลาการพิจารณาคดีที่ยาวนานมาก ขณะที่จำเลยหรือผู้ต้องหาไม่ได้รับสิทธิในการประกันตัว จึงดูเหมือนว่าขั้นตอนตามกฎหมายเป็นการปฏิเสธความยุติธรรม ส่งผลให้กระบวนการยุติธรรมกลายเป็นตัวเร่งในการสร้างเงื่อนไขความไม่ไว้วางใจให้เกิดขึ้น
ศูนย์ยะลาสันติสุข : "เป็นธรรม" แก้ "ขัดแย้ง"
จังหวัดยะลาได้อาศัยอำนาจตามกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน จัดตั้ง "ศูนย์ยะลาสันติสุข" หรือ Yala Peace Outreach Center : YPOC ขึ้น โดยจัดให้เป็นหน่วยงานภายในของจังหวัด เพื่อทำหน้าที่ในการลดช่องว่างและอำนวยความเป็นธรรมให้กับประชาชนที่ถูกกล่าวหาในคดีความมั่นคง รวมทั้งการดูแลช่วยเหลือผู้ด้อยโอกาสใน จ.ยะลา ที่ไม่มีหน่วยงานรับผิดชอบ ซึ่งปัญหาดังกล่าวนี้เป็นสาเหตุสำคัญประการหนึ่งที่ซ้ำเติมปัญหาความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้
การดำเนินงานของศูนย์ยะลาสันติสุข ตั้งอยู่บนแนวคิดของการแก้ไขความขัดแย้ง (Conflict Resolution) โดยสันติวิธี ตามทฤษฎีสันติยุติธรรม (Just Peace) ความยุติธรรมเชิงสมานฉันท์ (Restorative Justice) และยุติธรรมชุมชน (Community Justice) ที่เน้นการสร้างความเป็นธรรมให้กับประชาชนในหลายๆ มิติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการสร้างความเป็นธรรมในกระบวนการยุติธรรมในจังหวัดชายแดนภาคใต้ ท่ามกลางการใช้กฎหมายพิเศษ 2 ฉบับคือ กฎอัยการศึก และ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ
ดึงผู้นำสี่เสาหลักร่วม - ช่วยประกันตัว 161 ราย
สำหรับโครงสร้างการบริหารงานของศูนย์ยะลาสันติสุข ประกอบด้วย หน่วยงานฝ่ายปกครอง ฝ่ายความมั่นคง ฝ่ายพัฒนา รวมทั้งองค์กรพัฒนาเอกชน (เอ็นจีโอ) เข้ามาทำงานร่วมกัน มีภารกิจหลักๆ คือ
- ประสานงานและอำนวยความสะดวกให้กับผู้ต้องสงสัย ผู้ต้องหา จำเลยคดีความมั่นคงให้ได้รับสิทธิในการประกันตัวหรือปล่อยตัวชั่วคราวตามขั้นตอนของประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา (ป.วิอาญา) และรัฐธรรมนูญ โดยอาศัยการประสานงานตั้งแต่กลไกระดับหมู่บ้าน ให้ผู้นำหมู่บ้าน ชุมชน ผู้นำศาสนา สมาชิกองค์กรปกครองท้องถิ่น และผู้ที่ประชาชนในหมู่บ้านชุมชนให้ความนับถือศรัทธา ที่เรียกว่า "ผู้นำสี่เสาหลัก" (4 Pillar Leaders) ให้เข้ามามีบทบาทตรวจสอบพฤติกรรมของผู้ต้องหาหรือผู้ต้องสงสัยในเบื้องต้น ก่อนที่ผู้ว่าราชการจังหวัดจะออกเอกสารรับรองเพื่อใช้เป็นหลักฐานประกอบกับหลักทรัพย์ในการขอการประกันตัวหรือปล่อยตัวชั่วคราวจากศาลหรือพนักงานสอบสวน
- เปิดโอกาสให้ผู้ที่หลบหนีหมายจับเข้ารายงานตัวเพื่อแสดงความบริสุทธิ์ใจ และเก็บหลักฐานทางนิติวิทยาศาสตร์ (ดีเอ็นเอ) เพื่อส่งต่อหน่วยงานของรัฐเก็บไว้เป็นข้อมูลประวัติอาชญากรรม ปัจจุบันมีผู้รายงานตัวเข้าร่วมโครงการ 191 คน และได้รับการประกันตัวหรือปล่อยชั่วคราวจากเรือนจำแล้ว จำนวน 161 คน ส่วนที่เหลือศาลยังไม่อนุญาต
หางานให้ทำ-หาที่ให้เรียน-ติดอาวุธทางปัญญา
- พัฒนาศักยภาพของผู้เข้าร่วมโครงการ โดยการฝึกอบรมอาชีพ สนับสนุนให้ศึกษาต่อ และทำความเข้าใจในหลักศาสนาและประวัติศาสตร์ที่ถูกต้อง เพื่อให้คนเหล่านี้กลับไปใช้ชีวิตในหมู่บ้าน ชุมชนได้ตามปกติ
ทั้งนี้ ในคดีความมั่นคงส่วนใหญ่ ผู้ต้องหาหรือจำเลยมักถูกคุมขังเป็นเวลานาน ส่งผลให้บุคคลเหล่านั้นกลับมาใช้ชีวิตในชุมชน หมู่บ้านอย่างยากลำบาก อันมาจากหลายสาเหตุ เช่น การขาดเรียนเป็นเวลานานจนไม่สามารถกลับไปศึกษาต่อได้ การหยุดงานเป็นระยะเวลานาน อีกทั้งมีประวัติการเป็นผู้ต้องหา ทำให้เป็นอุปสรรคในการกลับเข้าไปทำงานหรือสมัครงานใหม่
ศูนย์ยะลาสันติสุข จึงให้ความสำคัญกับการช่วยเหลือบุคคลเหล่านี้ให้สามารถกลับเข้าสู่สังคมได้ โดยจัดให้มีโครงการฝึกอาชีพและสนับสนุนทุนการประกอบอาชีพ รวมทั้งประสานงานกับโรงเรียนและสถาบันการศึกษาให้รับผู้ที่ได้รับการประกันตัวหรือผู้ที่พ้นคดีแล้วเข้าศึกษาต่อไป
- ดูแลช่วยเหลือประชาชนผู้ด้อยโอกาสในสังคมที่ยังไม่มีหน่วยงานใดเป็นผู้รับผิดชอบโดยตรงในพื้นที่ตำบล หมู่บ้านของ จ.ยะลา หรืออาจกล่าวได้ว่า ศูนย์ยะลาสันติสุข คือหน่วยสงเคราะห์ประชาชนผู้ยากไร้ประจำอำเภอ ตำบล และหมู่บ้านนั่นเอง ที่ผ่านมาศูนย์ยะลาสันติสุขได้เข้าไปมีบทบาทในการดูแลผู้ด้อยโอกาสในสังคมของ จ.ยะลา จำนวนประมาณ 4,000 ราย ทำให้บุคคลเหล่านั้นได้รับโอกาสทางสังคมและเศรษฐกิจเหมือนกับประชาชนทั่วไป โดยได้จัดหาทุนการศึกษาสำหรับเด็กกำพร้าหรือนักเรียนยากจน จัดหาอุปกรณ์ดำรงชีพสำหรับคนพิการ คนชรา เป็นต้น
- ศูนย์ยะลาสันติสุขมีโครงการให้ความรู้ด้านกฎหมายกับผู้ที่ได้รับการปล่อยตัวจากเรือนจำและผู้ที่พ้นคดีแล้ว เพื่อให้บุคคลเหล่านั้นมีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพและความเสมอภาค ซึ่งจะทำให้บุคคลเหล่านั้นเกิดความมั่นใจในการอาศัยอยู่ในตำบล หมู่บ้านในพื้นที่ หากเกิดเหตุการณ์ที่พวกเขาจะถูกจับกุมอีก ก็จะสามารถรับมือกับเหตุการณ์เฉพาะหน้าได้
เปิดมิติงานพลเรือนควบคู่งานการทหาร
งานวิจัยของผู้ว่าฯกฤษฎา ยังได้เสนอแนะแนวทางแก้ไขปัญหาความไม่สงบในระดับนโยบายว่า ความรุนแรงที่เกิดขึ้นเกิดท่ามกลางประชาชนคนไทยด้วยกัน จึงต้องใช้ความระมัดระวังในการแก้ไขปัญหาไม่ให้ก่อผลกระทบต่อประชาชนผู้บริสุทธิ์ ดังนั้นการใช้วิธีการทางทหาร (Military Action) เพื่อควบคุมพื้นที่ตามแผนยุทธการเพียงประการเดียวในการปราบปรามกลุ่มผู้ก่อความไม่สงบซึ่งเป็นคนไทยด้วยกันนั้น อาจไม่ประสบความสำเร็จ และทำให้เกิดปัญหาตามมาอีก
ด้วยเหตุนี้จึงควรใช้วิธีแก้ไขปัญหาความไม่สงบหรือความรุนแรงที่เกิดขึ้นท่ามกลางประชาชนคนไทยด้วยการผสมผสานมิติวิธีการปฏิบัติของฝ่ายพลเรือน (Civic Action) เพื่อเป็นการเอาชนะจิตใจประชาชนในพื้นที่ (Win Hearts and Minds) โดยคำนึงถึงปัจจัยแวดล้อมต่างๆ และสภาพภูมิสังคมในจังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นสำคัญ สรุปได้ดังนี้
- ในเชิงโครงสร้าง รัฐต้องทบทวนความบกพร่องหรือปัญหาที่เกิดขึ้นจากการใช้กฎหมายพิเศษในพื้นที่ เพื่อนำไปปรับปรุงให้เกิดประสิทธิภาพในการปฏิบัติต่อไป
- รัฐบาลควรปรับปรุงโครงสร้างองค์กรและขั้นตอนในกระบวนการยุติธรรมที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินคดีความมั่นคงในจังหวัดชายแดนภาคใต้ให้มีความเป็นธรรม การปรับปรุงดังกล่าวควรเริ่มตั้งแต่ขั้นตอนการกล่าวหา การจับกุม การพิจารณาคดีความมั่นคงในชั้นศาล การพิจารณาทบทวนหลักเกณฑ์ในการกำหนดหลักประกันหรือหลักทรัพย์ในการขอประกันตัวของผู้ต้องหาหรือจำเลยในคดีความมั่นคง โดยให้ความสำคัญกับเรื่องความเป็นธรรมทางสังคมและเศรษฐกิจ เพื่อไม่ให้มีผลกระทบในการสร้างความไม่เป็นธรรมในพื้นที่ โดยคำนึงถึงสภาพภูมิสังคม (Social Context)
- ควรแยกองค์กรหรือกระบวนการยุติธรรมที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินคดีความมั่นคงในจังหวัดชายแดนภาคใต้ออกจากคดีอาญาทั่วไป เพื่อให้มีความสะดวก รวดเร็ว หรือมีผู้เชี่ยวชาญในการพิจารณาคดีความมั่นคงในจังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นกรณีพิเศษ ทั้งนี้เนื่องจากผู้กระทำความผิดในคดีความมั่นคงในจังหวัดชายแดนภาคใต้มีมูลเหตุจูงใจในการกระทำความผิดแตกต่างจากอาชญากรทั่วไป
ปรับทัศนคติ จนท.รัฐ - ใช้กระบวนการยุติธรรมคู่ขนาน
- รัฐต้องให้ความสำคัญในการสร้างกระบวนการยุติธรรมคู่ขนานโดยฝ่ายพลเรือน ควบคู่กับการใช้กฎหมายพิเศษในพื้นที่โดยฝ่ายตำรวจ ทหารหรือฝ่ายความมั่นคง และจำเป็นต้องบูรณาการแนวทางการดำเนินงานโดยใช้แนวคิดสันติยุติธรรม (Just Peace) เข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของการแก้ไขความขัดแย้งโดยสันติวิธี ด้วยการเพิ่มมิติความยุติธรรมทางสังคมและเศรษฐกิจเข้าไปลดช่องว่างความยุติธรรมตามกฎหมายพิเศษ เพื่อลดความโกรธแค้นและความหวาดระแวง ซึ่งเป็นเงื่อนไขส่วนหนึ่งของความรุนแรงในพื้นที่
- เร่งสร้างความไว้วางใจระหว่างประชาชนในพื้นที่กับเจ้าหน้าที่รัฐ โดยให้รัฐบาลสนับสนุนกระทรวงมหาดไทย ร่วมมือกับกระทรวงยุติธรรม จัดโครงการฝึกอบรมกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้นำศาสนา ผู้นำชุมชนในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ ให้มีความรู้ ความเข้าใจเกี่ยวกับหลักการของความยุติธรรมชุมชน (Community Justice) และกระบวนการยุติธรรมชุมชนเชิงสมานฉันท์ (Restorative Justice) โดยมุ่งเน้นถึงหน้าที่ความรับผิดชอบของตนเองทั้งในฐานะตัวแทนประชาชนในระดับตำบล หมู่บ้าน รวมทั้งการเป็นกลไกของรัฐในการดูแลพฤติกรรมของบุคคลในหมู่บ้านไม่ให้ไปกระทำผิดกฎหมาย
- สร้างความเข้าใจให้กับเจ้าหน้าที่ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องในแนวคิดหรือมุมมองเรื่องวิธียุติความขัดแย้ง ต้องคำนึงว่าไม่ใช่ทุกกรณีจะต้องอยู่บนวิธีการของการใช้กำลังเสมอไป บางกรณีอาจใช้สันติวิธีหรือกระบวนการทางกฎหมายที่มีความยุติธรรมควบคู่กันไปได้ในการแก้ปัญหาความขัดแย้งหรือยุติความรุนแรง ทั้งนี้ควรพิจารณาด้วยว่าการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งในจังหวัดชายแดนภาคใต้นั้น เป็นการแก้ไขปัญหาท่ามกลางประชาชนคนไทยที่มีประวัติศาสตร์ ความเป็นมา และอัตลักษณ์ที่แตกต่างจากชนส่วนใหญ่ของประเทศเท่านั้น ไม่ใช่เป็นความขัดแย้งระหว่างคนไทยกับศัตรูต่างชาติหรือข้าศึกนอกประเทศแต่อย่างใด
- นำมาตรา 21 แห่งพระราชบัญญัติการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ.2551 (พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ) มาใช้ให้เกิดประสิทธิภาพตามเจตนารมณ์ของกฎหมายและนโยบายของรัฐบาล แต่นายกรัฐมนตรีในฐานะ ผอ.รมน.ควรมอบหมายให้หน่วยงานพลเรือนในพื้นที่ เช่น กระทรวงมหาดไทย หรือกระทรวงยุติธรรม เข้าไปมีบทบาทในการรับมอบตัวหรือรายงานตัวของผู้ต้องสงสัยหรือผู้ต้องหาในคดีความมั่นคงแทนผู้บังคับหน่วยทหารในพื้นที่ เพื่อเข้าสู่กระบวนการยกเว้นโทษหรือระงับโทษตามหลักการของกฎหมาย เนื่องจากผู้บังคับหน่วยทหารในพื้นที่นั้นเคยเป็นคู่กรณีของประชาชนที่เป็นผู้ต้องสงสัยในงานยุทธการมาก่อน จึงอาจทำให้ประชาชนยังมีความหวาดระแวง ไม่มั่นใจในการเข้าร่วมโครงการ
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
บรรยายภาพ : นายกฤษฎา บุญราช ผู้ว่าราชการจังหวัดสงขลา เมื่อครั้งประชุมศูนย์ยะลาสันติสุข ข่วงทำหน้าที่ผู้ว่าราชการจังหวัดยะลา
ขอบคุณ : ภาพประกอบจากเว็บไซต์ไทยแหลมทอง http://www.thailaemthong.com/readarticle.php?article_id=1314