โครงการวิจัย “ยุทธศาสตร์การฟื้นฟูประเทศเพื่อสร้างความเข้มแข็งของสังคมไทย" ศ. ดร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ราชบัญฑิต เลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า

โครงการวิจัย
“ยุทธศาสตร์การฟื้นฟูประเทศเพื่อสร้างความเข้มแข็งของสังคมไทย”

ศ. ดร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ
ราชบัญฑิต
เลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า

1.    ความเป็นมาและความสำคัญของปัญหาโลกกับประเทศไทย
ประเทศไทยในยุครัตนโกสินทร์ได้เข้าสู่การเชื่อมโยงกับโลกทั้งทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ใน 2 ระยะ คือ
ระยะแรก เมื่อมีการลงนามในสนธิสัญญาเบาริ่ง (Bowring’s Treaty) ในปี พ.ศ. 2398 โดยมีการเปิดประเทศให้ชาวต่างประเทศสามารถมีความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจโดยตรงกับคนไทย โดยไม่ต้องผ่านการซื้อขายโดยรัฐผ่านพระคลังสินค้า การเปิดเสรีทางการค้ากับมหาอำนาจ 18 ประเทศดังกล่าว นำมาซึ่งการปฏิรูประบบเศรษฐกิจ สังคม และการปกครองใน
รัชสมัยพระบามสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวอย่างมาก โดยเฉพาะการปลดปล่อยไพร่ (พ.ศ. 2447) และทาส (พ.ศ. 2417) ให้เป็นไท เพื่อให้ทำมาหากินได้โดยเสรี เพื่อตอบสนองแรงกดดันจากระบบเศรษฐกิจแบบเสรีที่อาศัยกลไกตลาด รวมทั้งการปรับปรุงระบบการจัดสรรทรัพยากรและผลประโยชน์ในสังคมไทยใหม่ ด้วยการยอมรับการออกโฉนดที่ดินเพื่อยอมรับกรรมสิทธิ์ในที่ดินของบุคคลเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ชนชาติไทย (ประกาศออกโฉนด ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2445)) ทั้งนี้ เพื่อตอบสนองแรงกดดันจากระบบเศรษฐกิจเสรีแบบตลาด

แต่ได้เริ่มมีการโอนทรัพยากรที่เคยมีเหลือเฟือและให้ราษฎรและชุมชนใช้สอยได้เข้าสู่รัฐส่วนกลางตามลำดับ อาทิ การจัดตั้งกรมป่าไม้ในปี พ.ศ. 2439 และโอนอำนาจการจัดการป่าไม้มาไว้ที่ส่วนกลางตั้งแต่ พ.ศ. 2427 รวมทั้งรวมอำนาจการจัดการสาธารณูปโภคและสัมปทานทรัพยากรทั้งปวงที่เคยอยู่ที่เจ้าเมืองมาไว้ที่ส่วนกลาง (พระราชบัญญัติสำหรับผู้รักษาเมืองซึ่งทำสัญญากับชาวต่างประเทศ พ.ศ. 2417)

นอกจากนั้น แรงกดดันจากการเปิดประเทศสู่ระบบเศรษฐกิจแบบเสรีที่เชื่อมโยงกับโลกภายนอก นำมาซึ่งความเสียเปรียบในด้านกฎหมาย กล่าวคือมีการสถาปนาสิทธิสภาพนอกอาณาเขตขึ้นในประเทศไทย ทำให้พลเมืองของประเทศคู่ค้าที่มีสัญญากับไทยไม่ต้องขึ้นศาลไทยและใช้กฎหมายไทย แรงกดดันนี้นำมาสู่การปฏิรูประบบศาลและกฎหมายตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 และมาสิ้นสุดลงในรัชกาลที่ 8 การเปิดประเทศสู่ระบบเศรษฐกิจโลกยังนำมาซึ่งความจำเป็นต้องมีการปฏิรูปการปกครองและระบบราชการอีกมาก กล่าวคือ แม้ระบอบการปกครองจะยังเป็นสมบูรณาญาสิทธิราชย์ แต่การจัดระบบการปกครองต้องรวมศูนย์อำนาจรัฐมาไว้ที่ส่วนกลาง

เพื่อสร้าง “รัฐชาติ” (nation state) ขึ้นใหม่ ดังนั้น การปกครองแบบมณฑลเทศาภิบาลจึงเข้ามาแทนที่การปกครองหัวเมืองแบบหลวมๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการยกเลิกเมืองพระยามหานคร และเมืองประเทศราช และผนวกเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งแห่งราชอาณาจักร การบริหารราชการแบบโบราณที่ไม่สอดคล้องกับระบบเศรษฐกิจใหม่ คือ ระบบจตุสดมภ์ ถูกแทนที่ด้วยการบริหารแบบกระทรวง ทบวง กรม (พ.ศ. 2435) และระบบเสนาบดีซึ่งทำหน้าที่คล้ายคณะรัฐมนตรี ระบบ
ขุนนางกินเมืองถูกยกเลิกและเปลี่ยนมาเป็นระบบราชการใหม่ที่มีข้าราชการกินเงินเดือนที่รับพระราชทานแทน
ระบบรายได้ของรัฐก็มีการเปลี่ยนแปลงมหาศาล กล่าวคือ ระบบการค้าสำเภาและการค้าโดยรัฐผ่านพระคลังสินค้า รวมทั้งระบบการส่งส่วยของเจ้าประเทศราชและไพร่ถูกยกเลิก และแทนที่ด้วยการเก็บภาษีอากรโดบรัฐโดยมีการจัดตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ซึ่งต่อมาได้กลายเป็นกระทรวงการคลังขึ้นในปี พ.ศ. 2416 เพื่อเก็บภาษีอากรมาจัดทำงบประมาณให้ประเทศแทน  
การเปิดประเทศและการปฏิรูปทั้งเศรษฐกิจ สังคม และการปกครอง ที่เริ่มต้นในรัชกาลที่ 5 ได้ส่งผลให้เกิดคนชั้นกลางขึ้นจำนวนหนึ่ง โดยเฉพาะเชื้อสายขุนนางเก่าและคนจีนที่เข้ามา

ค้าขายจนเกิดความมั่งคั่งขึ้น นอกจากนั้น การเปิดประเทศไปสู่โลกตะวันตกด้วยการส่งคนไปเรียนต่อต่างประเทศก็ดี จ้างคนต่างประเทศเข้ามาพัฒนาประเทศในฐานะที่ปรึกษาก็ดี นำมาซึ่งความคิดในการเปลี่ยนแปลงการเมืองของประเทศ ดังจะเห็นได้ว่าแม้ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จ

พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ได้มีเจ้านายและขุนนางกราบบังคมทูลถวายความเห็นให้เปลี่ยนแปลงราชการแผ่นดิน (ร.ศ. 103 หรือ พ.ศ. 2427) ความพยายามในการให้เปลี่ยนแปลงระบอบการเมืองนี้มีมาต่อเนื่องจนถึงรัชกาลที่ 6
ก็เกิดกบฏ ร.ศ. 130 ขึ้น (ร.ศ. 130 หรือ พ.ศ. 2454) โดยในขณะนั้นก็มีการเปลี่ยนแปลงในตุรกี และในประเทศจีนด้วย ความพยายามนี้มาบรรลุผลในวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อคณะราษฎรเข้ายึดอำนาจและเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบบประชาธิปไตยซึ่งมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข
ระยะที่สอง ประเทศไทยเข้าไปเชื่อมโยงกับระเบียบโลกใหม่ (New World Order) ที่สถาปนาขึ้นโดยมหาอำนาจหลังสงครามโลกครั้งที่สอง โดยในทางการเมืองแบบสงครามเย็น ประเทศไทยก็อยู่ในค่ายโลกเสรีที่นำโดยสหรัฐอเมริกาและนาโต (NATO) ในทางเศรษฐกิจนั้น มหาอำนาจตะวันตกได้สถาปนาธนาคารโลก (World Bank) กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) และข้อตกลงทั่วไปว่าด้วยการค้าและภาษีศุลกากร (GATT) เพื่อขยายระบบเศรษฐกิจแบบตลาด ไทยก็เข้าไปสู่การเชื่อมโยงกับโลกอีกครั้งด้วยการเป็นภาคี IMF ในปี พ.ศ. 2492 และได้กู้เงินธนาคารโลกครั้งแรกในปี พ.ศ. 2493 โดยเพิ่งเข้าเป็นภาคี GATT ในปี พ.ศ. 2525

การเชื่องโยงครั้งที่สองกับระบบโลกใหม่นี้ ส่งผลหลายประการต่อการพัฒนาทั้งเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง
ในทางเศรษฐกิจนั้น การจำเป็นต้องกู้เงินธนาคารโลก และแหล่งเงินกู้ต่างๆ นำมาซึ่งการก่อตั้งสภาพัฒนาเศรษฐกิจขึ้น (พ.ศ. 2493) และมีการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติขึ้น (พ.ศ. 2504-2509) โดยมีการกำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศโดยเน้นการผลิต

เพื่อทดแทนการนำเข้า (import substitution) ซึ่งต้องอาศัยการพึ่งพาเงินทุนมหาศาลจากต่างประเทศ นโยบายและกฎหมายต่างๆ ที่ออกในช่วงนี้ก็เป็นไปเพื่อตอบสนองยุทธศาสตร์ดังกล่าวทั้งสิ้น เช่น กฎหมายส่งเสริมการลงทุน กฎหมายการนิคมอุตสาหกรรม กฎหมายการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว ฯลฯ ต่อมายุทธศาสตร์ก็เปลี่ยนเป็นการผลิตเพื่อส่งออก (export oriented) ในแผน 4 และแผน 5 อย่างไรก็ดี การเกษตรกรรมที่เคยเป็นรายได้หลักของประเทศกลับไม่ได้รับความสำคัญ ดังนั้น การเพิ่มผลผลิตจึงเป็นไปด้วยการขยายพื้นที่ ไม่ใช่ด้วยการเพิ่มผลิตภาพต่อไร่ ทั้งยังไม่มียุทธศาสตร์การพัฒนาการเกษตรและเกษตรกร ซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศ นอกจากไม่มียุทธศาสตร์พัฒนายกเว้นการพยุงราคาเมื่อมีปัญหาแล้ว ในหลายกรณี รัฐก็กลับกระทำการที่เป็นผลเสียต่อเกษตรกรเสียเอง อาทิ การเก็บพรีเมี่ยมข้าวที่ส่งออก ซึ่งส่งผลให้ผู้ส่งออกผลักภาระไปกดราคาซื้อข้าวจากชาวนาให้ตกต่ำลงไป นโยบายส่งเสริมธุรกิจและอุตสาหกรรมขนาดใหญ่เพื่อการส่งออก ละเลยธุรกิจขนาดกลางขนาดเล็ก และไม่ไยดีกับการพัฒนาการเกษตรและเกษตรกรซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศนี้ ก่อให้เกิดความกระจุกตัวของความมั่งคั่งอย่างมหาศาล ในขณะที่เกิด “คนมั่งมีมหาศาล” และ “คนชั้นกลาง” ที่มีอำนาจต่อรองในระบบเศรษฐกิจแบบตลาด และเข้าถึงทรัพยากรขึ้นในเมือง ก็เกิด “คนจน” ที่เป็นเกษตรกรและอยู่ในชนบทมากขึ้น ดังตารางนี้





“คนจน” และเกษตรกรเหล่านี้ไม่มีอำนาจต่อรองในระบบเศรษฐกิจแบบตลาดเหมือนคนชั้นกลาง และเข้าไม่ถึงทรัพยากร (ซึ่งในอดีตเคยเข้าถึง แต่ถูกรัฐส่วนกลางรวบอำนาจจัดการแต่ผู้เดียวไว้) คนเหล่านี้จึงต้อง “พึ่งพิง” ผู้มีทรัพยากรในหัวเมือง ซึ่งทำให้คนเหล่านี้เป็น

“ผู้มีอิทธิพล” และสามารถได้รับความไว้วางใจเลือกให้เข้ามาทำหน้าที่แทนในฐานะผู้แทนราษฎรในระบบประชาธิปไตย และก้าวไปสู่อำนาจรัฐที่มากกว่านั้นในฐานะรัฐมนตรี    
ความขัดแย้งเชิงโครงสร้าง ในขณะที่ระบบเศรษฐกิจไทยก็ยังไม่ใช่ระบบเศรษฐกิจเสรีที่อาศัยกลไกตลาดเต็มที่ เพราะรัฐยังคงครอบครองทรัพยากรสำคัญไว้และให้สัมปทานแก่เอกชน การเข้าสู่อำนาจการเมืองจึงไม่ได้หมายถึงการมี “อำนาจ” เท่านั้น แต่หมายถึง

“โอกาส” ทางธุรกิจและเศรษฐกิจที่เกิดจากการมีอำนาจให้สัมปทาน หรืออาจได้รับสัมปทานเสียเอง ซึ่งในหลายกรณีทำให้บุคคลเหล่านี้กลายเป็น “ผู้มั่งมี” ขึ้นได้ในเวลาอันรวดเร็ว การทุจริตและการประพฤติมิชอบในรูปแบบต่างๆ
ก็เกิดขึ้นโดยทั่วไป ทั้งระดับการตัดสินใจของรัฐทางการเมือง ทั้งในระบบการเลือกตั้ง ระบบเศรษฐกิจกึ่งเสรี กึ่งผูกขาด นำมาซึ่งปัญหาสังคมซึ่งแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 – ฉบับที่ 10 พยายามแก้ไข แต่ยังไม่เห็นผลเป็นที่ประจักษ์ แต่ระบบนี้มีความเชื่อมโยงสำคัญกับระบอบการเมืองหลัง พ.ศ. 2475 ในหลายลักษณะ แต่ลักษณะสำคัญ
ก็คือสภาพที่นักวิชาการเรียกว่า “คนจน” ซึ่งต้องพึ่งพิงการอุปถัมภ์และเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศ เป็น “ฐานเสียง” และเป็นผู้ก่อให้เกิดเสียงข้างมากในสภาและรัฐบาล แต่ “คนชั้นกลาง” เป็น “ฐานนโยบาย” เพราะเสียงดังกว่าและมีอำนาจล้มล้างรัฐบาลที่ตนไม่ชอบได้ ในขณะที่

ข้าราชการทหารพลเรือนซึ่งเป็นตัวแทนอำนาจรัฐที่แท้จริง ก็ยังคงแย่งชิงอำนาจทางการเมืองกับพรรคการเมืองและผู้ที่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งก่อให้เกิดผลสำคัญในระบอบการเมืองไทย คือ ในระยะเวลา 76 ปีของระบบรัฐสภา ประเทศไทยมีนายกรัฐมนตรี 27 คน มีคณะรัฐมนตรี 59 ชุด มีรัฐธรรมนูญ 18 ฉบับ มีกบฏ 11 ครั้ง มีการปฏิวัติรัฐประหาร 9 ครั้ง
ที่กล่าวมาทั้งหมดนี้แสดงให้เห็นว่าความขัดแย้งระหว่าง “คนมั่งมีมหาศาล” และ“คนชั้นกลาง” ฝ่ายหนึ่ง กับ “คนจนส่วนใหญ่” อีกฝ่ายหนึ่งซ่อนตัวอยู่ใต้เปลือกเศรษฐกิจแบบกึ่งเปิดกึ่งปิด และการเมืองแบบกึ่งเผด็จการกึ่งประชาธิปไตย ความขัดแย้งนี้ เป็นความขัดแย้งเชิงโครงสร้างที่รอวันปะทุขึ้น ไม่วันใดก็วันหนึ่ง

แม้ว่าจะมีความพยายามปฏิรูปการเมืองโดยรัฐธรมนูญปี พ.ศ. 2540 ซึ่งมีเจตนารมณ์ทำให้การเมืองเป็นของพลเมืองด้วยการขยายสิทธิ เสรีภาพ และส่วนร่วมทางการเมืองให้มากขึ้น พยายามทำให้ระบอบการเมืองโปร่งใสและสุจริตด้วยการเพิ่มองค์กรตรวจสอบมากถึง 8 องค์กร และมีกระบวนการตรวจสอบหลายชั้น รวมทั้งการทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพและประสิทธิภาพ

ก็ตาม แต่รัฐธรรมนูญ 2540 ก็ไม่ได้ปรับความขัดแย้งเชิงโครงสร้างที่ฝังลึกและซ่อนอยู่อย่าง
จริงจัง โดยเฉพาะความขัดแย้งที่เกิดมาจากการจัดสรรทรัพยากรของรัฐไทยซึ่งเป็นปัญหาทางเศรษฐกิจแม้ว่ารัฐธรรมนูญดังกล่าวจะทิ้งเชื้อที่สำคัญไว้ในหมวดสิทธิเสรีภาพบางประการ เช่น การศึกษาฟรี การช่วยคนชรา คนพิการ และการตั้งสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติขึ้น แต่การปรับโครงสร้างการจัดสรรทรัพยากรยังคงมีลักษณะเดิม ที่เป็นเช่นนี้เพราะ

รัฐธรรมนูญ 2540 มุ่งเน้นแก้ปัญหาการเมืองเป็นหลัก
โครงสร้างเศรษฐกิจและการจัดสรรผลประโยชน์เดิมในโครงสร้างการเมืองแบบใหม่ เมื่อรัฐธรรมนูญ 2540 เน้นการเพิ่มส่วนร่วมทางการเมืองของพลเมืองและการทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพ ผลที่เกิดขึ้นจากการใช้รัฐธรรมนูญก็คือ

ระบบการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตและบัญชีรายชื่อทำให้พรรคการเมืองที่แข่งขันต้องเน้นเรื่อง “นโยบาย” มากขึ้นจากการหา (ซื้อ) เสียงธรรมดา จึงทำให้พรรคการเมืองบางพรรค โดยเฉพาะพรรคไทยรักไทย ใช้นโยบายประชานิยมไปหาเสียง และระบบเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญก็ส่งผลให้พรรคการเมืองที่ชนะเลือกตั้งได้เสียงข้างมากเกือบเด็ดขาดในการเลือกตั้งครั้งแรกๆ ในปี พ.ศ. 2544 และได้เสียงเลือกตั้งเป็นเสียงข้างมากเด็ดขาดในปี พ.ศ. 2548

นโยบายประชานิยมของพรรคไทยรักไทยได้รับเลือก เมื่อเป็นรัฐบาลแล้ว รัฐบาลที่มีพรรคไทยรักไทยเป็นแกนนำก็เร่งคิดนโยบายประชานิยมมากขึ้นเรื่อยๆสภาวะเช่นนี้ ทำให้ความขัดแย้งที่ถูกปกปิดหรือซ่อนตัวอยู่ กลับเปิดออก ทำให้คนจนส่วนใหญ่ที่ไม่มีอำนาจต่อรอง และเข้าไม่ถึงทรัพยากร ได้มีโอกาสลิ้มลองสิ่งที่ไม่เคยได้ลองมาก่อน ไม่ว่าจะเป็นการรักษาพยาบาลกึ่งฟรี การมีกองทุนหมู่บ้าน การได้รับจัดสรรเงิน SML รายจังหวัด การได้ทุนไปเรียนต่างประเทศอำเภอละ 1 ทุน ฯลฯ ทำให้เกิด “สำนึกใหม่” ทางการเมืองของคนจน ถึง “อำนาจ” ของคะแนนเสียงเลือกตั้ง และความสัมพันธ์ระหว่าง “นโยบาย” ของพรรค การเมืองที่หาเสียงเป็นรัฐบาล กับทรัพยากรที่ตนจะได้รับ จึงไม่น่าแปลกใจว่าในการเลือกตั้งทั่วไปครั้งที่ 2 พรรคไทยรักไทยจึงมีเสียงข้างมากเด็ดขาด ในภาวะเช่นนี้ เราอาจวิเคราะห์ได้ว่าคะแนนเสียง 1 เสียงที่ให้ คือ คำขอให้เข้าถึงทรัพยากรที่คนเหล่านั้นไม่เคยคิดว่าจะได้ แต่ได้มาจากการเลือกตั้งครั้งก่อน

ผู้เป็นหัวหน้ารัฐบาลและบุคคลในคณะรัฐมนตรีส่วนใหญ่เป็น “ผู้มั่งมีมหาศาล” ทั้งสิ้น ธุรกิจที่อยู่ในเครือข่ายก็มีทุนมหาศาลประมาณกันว่าไม่เคยมีรัฐบาลใดที่ชุมนุมผู้มั่งคั่งทางเศรษฐกิจได้มากเท่ารัฐบาลไทยรักไทย อำนาจของทุนดังกล่าวที่มีต่อสื่อมวลชนและบุคคลต่างๆ ที่อยู่ในตำแหน่งสำคัญเป็นที่กล่าวขวัญกันบ่อยขึ้น และจุดเปลี่ยนอยู่ที่เมื่อ
ครองอำนาจไประยะหนึ่ง รัฐบาลก็ออกนโยบายที่เป็นประโยชน์ต่อธุรกิจในเครือข่ายจนเป็นที่มาของคำกล่าวที่ว่า “ทุจริตเชิงนโยบาย”

แม้ว่ารัฐธรรมนูญ 2540 เพิ่มส่วนร่วมทางการเมืองให้ประชาชนก็จริงอยู่ แต่ประชาชนส่วนใหญ่ที่ยังยากจนและต้องพึ่งพิง ก็ยังไม่มีสำนึกและทักษะพอที่จะใช้เครื่องมือที่
รัฐธรรมนูญให้ไว้อย่างจริงจัง ทั้งประชาชนส่วนใหญ่ก็ติดใจในความหอมหวานของทรัพยากรที่ได้จากนโยบายประชานิยม จึงทำให้การตรวจสอบรัฐบาลโดยประชาชนไม่เกิดขึ้นจริงจัง กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ สำนึกในการตรวจสอบรัฐบาลที่รับมอบอำนาจไปจากตน อยู่ในระดับต่ำกว่าสำนึกในคะแนนเสียงเลือกตั้งที่ใช้แลกกับทรัพยากรที่ได้มา นอกจากนั้น วัฒนธรรมในระบบอุปถัมภ์แบบเดิมในลักษณะ “ราษฎร” หรือ “ไพร่ฟ้า” ยังเป็นหัวเชื้อให้ประชาชนส่วนใหญ่ “เชื่อฟัง” และ “รอคอย” ความหวังจากรัฐบาล

ระบบการตรวจสอบในรัฐธรรมนูญเองซึ่งได้รับความไว้วางใจในระยะแรกก็ตกอยู่ในภาวะลำบาก มีการสรรหาและแต่งตั้งบุคคลในองค์กรเหล่านั้นขึ้นใหม่ ซึ่งสังคมเชื่อว่า ตกอยู่ภายใต้อิทธิพลทางการเมืองของรัฐบาล ความเชื่อมั่นองค์กรดังกล่าวในระยะหลังก็ลดลงมากสื่อมวลชนเองก็ตกอยู่ภายใต้ความจำเป็นทางรายได้เพื่อการดำรงอยู่ เมื่อวิพากษ์วิจารณ์มากขึ้น ก็จะถูก “งดโฆษณา” จนในท้ายที่สุด เสียงวิจารณ์ที่เคยดังในรัฐบาลก่อนๆ ก็ค่อยๆ หรี่ลงและเลือนหายไปในท้ายที่สุด

จุดแตกหัก
หากสำรวจนโยบายรัฐบาลพรรคไทยรักไทยให้ดีจะพบว่านโยบายหรือยุทธศาสตร์เพื่อคนมั่งมีหรือคนชั้นกลางอย่างแท้จริงดูจะไม่เด่นชัดเท่านโยบายประชานิยม นโยบายบางนโยบายที่ “น่าจะดี” สำหรับคนกลุ่มนี้ เอาเข้าจริงก็มีผลกระทบต่อคนกลุ่มนี้เช่นกัน เช่น นโยบายเขตการค้าเสรีที่ทำกับออสเตรเลีย หรือนิวซีแลนด์ ก็อาจเป็นผลดีต่อสินค้าและบริการบางตัว แต่กระทบต่อสินค้าและบริการตัวอื่น

สิ่งสำคัญที่สุดก็คือการเข้าถึงอำนาจการเมืองและทรัพยากรของคนกลุ่มนี้ลดลง ไม่ว่าการยกเลิกการแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภา เปลี่ยนมากเป็นการเลือกตั้ง ทำให้ข้าราชการทหาร พลเรือน และคนกลุ่มนี้หมดอำนาจ “ดุลและคาน” พรรคการเมืองไป อาวุธสำคัญของคนกลุ่มนี้คือ

“เสียงดัง” ก็ถูกปิดกั้นลง เมื่อสื่อต่างๆ ขาดความอิสระอย่างแท้จริง และเกรงอำนาจทางเศรษฐกิจและทางกฎหมายของรัฐบาล จุดแตกหักเกิดขึ้นเมื่อนายสนธิ ลิ้มทองกุล ถูกปิดกั้นการแสดงความคิดเห็นในรายการโทรทัศน์ของรัฐบาล “เมืองไทยรายสัปดาห์” ก็ย้ายสถานที่จากสถานีโทรทัศน์มาเป็นสัญจร เกิด “ปรากฏการณ์สนธิ” ซึ่งเป็นจุดรวมของผู้ที่รับรัฐบาลไม่ได้ หลังจากนั้น ความขัดแย้งก็ขยายตัวและมีผู้เข้าร่วมขบวนการมากขึ้นเมื่ออดีตนายกรัฐมนตรีขายหุ้นชินคอร์ปอเรชั่น 73,000 ล้านบาทโดยไม่ต้องเสียภาษี เกิดปรากฏการณ์

“พันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย” และ “คนเสื้อเหลือง” ลุกลามไปทั่วประเทศ ท้ายที่สุดก็จบลงด้วยรัฐประหารเมื่อ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 และการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในปี พ.ศ. 2550 การเลือกตั้งในปลายปี พ.ศ. 2550 ทำให้พรรคการเมืองใหม่ที่มาจากพรรคไทยรักไทยเดิมได้รับเลือกตั้งมากที่สุดอีกครั้ง ความขัดแย้งก็เริ่มต้นขึ้นและทวีความรุนแรงจนมีผู้เสียชีวิตหลายรายในหลายเหตุการณ์ ที่สำคัญก็คือ รัฐบาลใหม่รู้เห็นเป็นใจให้คนสำคัญของพรรคการเมืองใหม่ “ปลุกกระแส” คนเสื้อแดงจากรากหญ้าจังหวัดต่างๆ ขึ้นสู้ความขัดแย้งนี้ยังไม่จบ และยังไม่รู้ว่าจะจบลงด้วยความรุนแรงหรือสันติ

เราจะวิเคราะห์ความขัดแย้งนี้อย่างไร?
ทางเลือกวิเคราะห์มีหลายทาง แต่สองทางหลักน่าจะเป็นสิ่งน่าคิดทางแรก ความขัดแย้งนี้เป็นเรื่อง “บุคคล” ระหว่างอดีตนายกรัฐมนตรีและผู้สนับสนุน กับฝ่ายต่อต้าน ถ้าวิเคราะห์แนวนี้ เราก็พอจะมองออกว่า เมื่ออดีตนายกรัฐมนตรีและผู้สนับสนุนกับฝ่ายต่อต้าน ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเลิกราไปไม่ว่าจะด้วยเหตุใด ความขัดแย้งนี้ก็จบ และประเทศไทยก็เดินต่อไปได้ตามปกติ การวิเคราะห์แนวทางนี้ แม้จะมีส่วนจริงอยู่บ้าง เพราะวัฒนธรรมการเมืองไทยเป็นวัฒนธรรมอำนาจนิยม ดังนั้น ถ้าผู้มีอำนาจ (ไม่ว่าจะเป็นอำนาจในความเป็นจริงที่เรียกว่า “อิทธิพล” หรืออำนาจเงิน) ยอมยุติ ไม่ว่าเพราะยอมจำนน หรือเพราะเหตุอื่นใด บรรดาผู้จงรักภักดีก็จะยุติด้วย แต่จุดอ่อนการวิเคราะห์แนวนี้ก็คือ ไม่ได้ดูที่ “ต้นเหตุ” ของการได้มาซึ่งอำนาจ

การเมืองของผู้มีอำนาจเดิม และการใช้อำนาจ (ซึ่งรวมถึงอำนาจตามกฎหมาย อิทธิพลหรืออำนาจในความเป็นจริงและเงิน) ว่ามีฐานมาจากความขัดแย้งเชิงโครงสร้างทางเศรษฐกิจและทางสังคมที่ซ่อนตัวอยู่ ดังนั้น แม้วันนี้ คู่ขัดแย้งฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งยอมยุติ ซึ่งอาจทำให้ประเทศสงบลงได้ชั่วคราว คำถามใหญ่ก็คือว่า ถ้าวันหน้ามีผู้นำการเมืองคนใหม่มาใช้วิธีการในทำนองเดียวกับที่อดีตนายกรัฐมนตรีเคยใช้ได้ผลมาแล้วอีก ทั้งในวิธีการเข้าสู่อำนาจและการใช้อำนาจในตำแหน่ง ประวัติศาสตร์จะซ้ำรอยอีกหรือไม่

ทางที่สอง คือ วิเคราะห์ว่า ความขัดแย้งดังกล่าวมีลักษณะบุคคลของคู่ขัดแย้งอยู่ก็จริง แต่รากฐานสำคัญก็คือความขัดแย้งเชิงโครงสร้างในการจัดสรรทรัพยากรและความมั่งคั่งระหว่าง “คนมี” กับ “คนไม่มี” ซึ่งวันนี้มีสำนึกทางการเมืองถึงอำนาจของคะแนนเสียงในการเลือกตั้งว่าสามารถให้เข้าถึงทรัพยากรได้ และจะใช้อำนาจนี้ให้ตนเข้าถึงทรัพยากรกับพรรคการเมืองและนักการเมืองซึ่งอยากได้อำนาจการเมืองในฐานะรัฐบาล

ถ้าเป็นเช่นนี้ ก็พยากรณ์ได้ว่า ต่อแต่นี้ไป นโยบายพรรคการเมืองทุกพรรคจะเป็นประชานิยมหมด และจะแข่งขันกัน “แจก” ทรัพยากรอย่างไม่เป็นระบบ และโดยไม่คำนึงถึงผลกระทบในระยะยาวว่า นโยบายประชานิยมฉาบฉวยที่คำนึงถึงแต่ว่ารัฐบาลจะให้อะไรกับประชาชน แต่ไม่ได้คำนึงว่า รัฐบาลจะหารายได้มาเจือจุนนโยบายเช่นนั้นให้ยั่งยืนได้อย่างไร
ในท้ายที่สุด นโยบายประชานิยมก็จะเป็นนโยบายเอาเงินในอนาคตมาใช้ แล้วผลักหนี้ไปให้คนในอนาคตรับ อันจะนำไปสู่วิกฤติที่รุนแรงในโครงสร้างเศรษฐกิจระยะยาว

2.    สมมติฐานการวิจัย
ด้วยเหตุนี้ ถ้าเราวิเคราะห์สาเหตุรากฐานที่แท้จริงของความขัดแย้งว่าเป็นความขัดแย้งเชิงโครงสร้าง คำถามที่จะเป็นโจทย์ใหญ่ของการวิจัยก็คือ อะไรคือยุทธศาสตร์การฟื้นฟูประเทศเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดความขัดแย้งเช่นนี้อีก?
ถ้าเหลียวหลังไปดูความสัมพันธ์ระหว่างโลกกับประเทศไทยและความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองอันเกิดมาจากแรงกดดันภายนอกและปัจจัยภายในดังได้กล่าวมา

ในข้อ 1 ข้างต้นแล้ว เราจะพบว่า ในปัจจุบัน สถานการณ์ในโลกและในประเทศเปลี่ยนไป
ในระดับโลก    - ประชาธิปไตยเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้อีกต่อไป ถ้าประเทศไทยจะอยู่อย่างมีศักดิ์ศรีในเวทีโลก และประชาธิปไตยจะมั่นคงและหยั่งรากลึกก็ต่อเมื่อมีคนชั้นกลางเป็นส่วนใหญ่ในสังคม กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือประชาธิปไตยเป็นการปกครองที่เหมาะสมกับสังคมที่มีคนชั้นกลางเป็นส่วนใหญ่ (ในขณะที่ประเทศไทย คนส่วนใหญ่ไม่ใช่คนชั้นกลาง)

-    ระบบเศรษฐกิจแบบเสรีเต็มที่ดังที่เป็นมาหลังกำแพงเบอร์ลินล่มสลายในปี
ค.ศ. 1989 ได้ส่งผลให้ต้นตำรับทุนนิยมโลกคือทั้งสหรัฐอเมริกาและอังกฤษเกิดวิกฤติเศรษฐกิจอย่างร้ายแรงชนิดที่ไม่เคยมีมาก่อน และลุกลามไปทั่วโลก จนบัดนี้ เริ่มมีเสียงเรียกร้องจากประเทศดังกล่าวและจากองค์กรโลกบาลอย่างธนาคารโลก หรือกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ถึงการปฏิรูป ซึ่งอาจส่งผลต่อระบบคิดและกระบวนทัศน์ของนักเศรษฐศาสตร์โลกค่ายเสรีนิยม และการจัดระเบียบเศรษฐกิจใหม่

-   ความยากจน การเข้าถึงทรัพยากรของคนจนและความเป็นธรรมในสังคมเป็นวาระสำคัญของโลกที่บรรจุอยู่ในคำประกาศสหัสวรรษ (The Millennium Declaration) ซึ่งตั้งเป้าสหัสวรรษ (millennium goals) เอาไว้ว่าจะต้องแก้ไขโดยเร่งด่วน
ดังนั้น ในประเทศไทยที่คนส่วนใหญ่ยังยากจน ไม่มีอำนาจต่อรองในระบบเศรษฐกิจแบบตลาดอย่างแท้จริง และเข้าไม่ถึงทรัพยากร ทั้งยังนิยมชมชอบนโยบายประชานิยม (แบบไม่มีอนาคต) แต่เราต้องเป็นประชาธิปไตยเพื่อให้อยู่ได้อย่างมีศักดิ์ศรีในสังคมโลกและเพื่อตัวเราเอง เพราะประชาธิปไตยให้สิทธิ เสรีภาพ และทางเลือกที่อิสระต่อเรา ในขณะที่เผด็จการไม่มีให้ เราจะต้องมียุทธศาสตร์อย่างไร?

ยุทธศาสตร์ที่ 1
เราจะต้องปรับโครงสร้างการจัดสรรทรัพยากรและผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจเสียใหม่ เพื่อให้คนจนส่วนใหญ่สามารถเข้าถึงทรัพยากร และมีอำนาจต่อรองในระบบเศรษฐกิจแบบตลาด โดยไม่ต้องพึ่งพานโยบายประชานิยมซึ่งจะสร้างปัญหาในระยะยาว ทั้งนี้ เพื่อให้ในท้ายที่สุด สังคมไทยมีคนชั้นกลางเพิ่มขึ้นมากพอที่จะทำให้ประชาธิปไตยมีประสิทธิภาพได้จริง
การปรับโครงสร้างการจัดสรรทรัพยากรและผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจใหม่เป็นการถาวรโดยไม่พึ่งพานโยบายประชานิยมของบรรดาพรรคการเมืองจะกระทำได้ต่อเมื่อมีการปรับกฎหมายเศรษฐกิจทั้งปวงใน 3 แนวทาง คือ

รัฐธรรมนูญและกฎหมายต้องเปิดให้คนจนส่วนใหญ่เข้าถึงทรัพยากรและผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจได้มากขึ้น โดยไม่ต้องรอให้รัฐบาล
-    การเข้าถึงและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติในท้องถิ่น เช่น ป่าไม้
ที่ดิน แหล่งน้ำ ฯลฯ
-    การเข้าถึงและใช้ประโยชน์จากกลไกของระบบตลาด (market mechanism) ด้วยความช่วยเหลือของรัฐ โดยเฉพาะ แหล่งทุน เทคโนโลยี ระบบการขนส่ง (logistic) และการตลาด ฯลฯ
-    การเข้าถึงและใช้ประโยชน์จากกลไกอื่นที่มิใช่ระบบตลาด แต่ส่งเสริมการแข่งขันในระบบตลาด (non-market mechanism) โดยเฉพาะการศึกษา การรักษาพยาบาล การสงเคราะห์ผู้ด้อยโอกาส การพัฒนาฝีมือ ฯลฯ
-    การสร้างอำนาจต่อรองในระบบตลาดโดยความส่งเสริมของรัฐ อาทิ การพาณิชย์อิเล็คโทรนิกส์ ระบบสหกรณ์ และการรวมกลุ่มรูปแบบอื่น การ
ก่อตั้งสภาเกษตรกร สภาธุรกิจรายย่อย ฯลฯ
-    การเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมที่สะดวก รวดเร็ว
รัฐธรรมนูญและกฎหมายต้องปรับระบบภาษีอากร เพื่อให้รัฐมีรายได้เพิ่มขึ้นจาก “ผู้มั่งคั่งมหาศาล” เพื่อนำไปใช้ในรัฐสวัสดิการใหม่ ซึ่งอาจจำเป็นต้องมีระบบภาษีมรดก ภาษีทรัพย์สิน และระบบภาษีอื่นๆ ที่จำเป็น

รัฐธรรมนูญและกฎหมายต้องสามารถกระจายการกระจุกตัวของความมั่งคั่งของกลุ่มธุรกิจขนาดใหญ่ โดยผ่านกลไกการใช้กฎหมายป้องกันการผูกขาดอย่างแท้จริง และ
ตรงไปตรงมา
ทั้งนี้ การศึกษาหาแนวทางดังกล่าวจะต้องมีลักษณะดังนี้
ก.)    ศึกษาเปรียบเทียบกับประสบการณ์ต่างประเทศที่เคยผ่านห้วงเวลาการเปลี่ยนผ่านทำนองเดียวกับไทย เช่น ญี่ปุ่น
ข.)    การปรับโครงสร้างดังกล่าวจะต้องมีลักษณะไม่รุนแรง ฉับพลัน โดย
อาจมีกลไกแบบ “ค่อยเป็นค่อยไป” เพื่อลดแรงต้านและความไม่สงบ
ค.)    การศึกษาในแต่ละประเด็นย่อย สามารถระบุแนวทางและหลักการสำคัญในแต่ละเรื่อง โดยรายละเอียดของแต่ละเรื่องจะต้องมีการศึกษาเพิ่มเติมอีกเพื่อให้ได้มาซึ่งร่างกฎหมาย กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ การศึกษาแยกเป็น 2 ระยะ คือ ระยะแรกในโครงการศึกษาวิจัยนี้ เน้น “ยุทธศาสตร์ทิศทางและหลักการ” ในระยะที่สอง จึงเป็นการศึกษารายละเอียดของแต่ละหลักการ เพื่อให้ได้รายละเอียดของกฎหมายที่ต้องมีขึ้น

ยุทธศาสตร์ที่ 2
เมื่อปรับโครงสร้างการจัดสรรทรัพยากรและผลประโยชน์ในสังคมใหม่แล้ว ก็ต้องปรับระบบการบริหารภาครัฐ ทั้งภาคการเมือง ภาคราชการ รัฐวิสาหกิจ ที่กระจุกตัวอยู่ที่ส่วนกลางเสียใหม่ โดยมี 3 แนวทาง คือ
การปรับภารกิจของรัฐเสียใหม่โดยอาจต้องลดกฎเกณฑ์ (deregulation) ซึ่งควบคุมหรือแทรกแซงธุรกิจหรือเศรษฐกิจโดยไม่จำเป็นในบางเรื่อง เพื่อให้บุคคลมีเสรีภาพทางเศรษฐกิจเพิ่มขึ้น (และลดการทุจริตโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐไปในตัว)
การปรับภารกิจนี้จะต้องรวมไปถึงการถ่ายโอนสิ่งที่รัฐทำอยู่แต่เดิมไปให้องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น ชุมชนท้องถิ่น ภาคธุรกิจเอกชน องค์กรภาคประชาสังคม เป็นผู้ทำแทน เช่น ป่าชุมชน การดูแลสวัสดิการของคนชราหรือผู้ด้อยโอกาสในท้องถิ่น ดังนั้น การจัดความสัมพันธ์ใหม่ระหว่างรัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ชุมชนท้องถิ่น ภาคธุรกิจเอกชน ภาคประชาสังคม จึงมีความจำเป็น
การปรับความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มทุนขนาดใหญ่ และกลุ่มทุนที่ควบคุม
สื่อมวลชนรูปแบบต่างๆ กับการเมือง เพื่อสกัดโอกาสการใช้ทุนเพื่อเข้าสู่อำนาจรัฐ และเพื่อ
ควบคุมสื่อมวลชน และสกัดการใช้อำนาจรัฐไปเอื้อประโยชน์แก่ธุรกิจหรือกลุ่มธุรกิจตน
การปรับโครงสร้างและกระบวนการทางการเมืองและการบริหารภาครัฐ (ระบบราชการ/รัฐวิสาหกิจ) โดยเน้น
-    โครงสร้างทางการเมืองที่สะท้อนความต้องการของประชาชนข้างมาก และมีส่วนร่วมของภาคส่วนต่างๆ ในโครงสร้างทางการเมืองให้มากที่สุด
-    ระบบการคัดสรรบุคลากรทางการเมืองที่เหมาะสมกับโครงสร้างดังกล่าว และลดอิทธิพลของเงินและความสัมพันธ์กับหัวคะแนน
-    กระบวนการทางการเมืองที่เพิ่มส่วนร่วมของประชาชนและกลุ่มบุคคลอย่างมีประสิทธิภาพ
-    กระบวนการตรวจสอบที่มีอิสระและประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น รวมทั้ง
สื่อมวลชนที่อิสระออกทั้งจากรัฐและทุน
-    การปฏิรูประบบราชการให้มีประสิทธิภาพและตอบสนองความต้องการของประชาชนได้จริง
-    การปฏิรูปกฎหมายที่มีประสิทธิภาพและต่อเนื่อง

3.    คณะผู้วิจัย
คณะผู้วิจัยประกอบด้วย

• ผู้ประสานและสังเคราะห์ เรียบเรียงการวิจัย
• คณะผู้วิจัยยุทธศาสตร์ที่ 1
• คณะผู้วิจัยยุทธศาสตร์ที่ 2

โดยจะต้องมีการประชุมร่วมคณะผู้วิจัยทั้ง 3 คณะเป็นระยะ ทั้งตอนเริ่มการวิจัย ระหว่างการวิจัย และการสุรปผลการวิจัย

4.    ระยะเวลาการวิจัย 10 เดือน (มกราคม 2552 – ตุลาคม 2552)

5. จำนวนเงินที่ต้องใช้ ทั้งสำหรับการวิจัย และการจัดประชุมเพื่อเสนอผลการวิจัยและรับฟังความคิดเห็นเป็นระยะจำนวน  25 ล้านบาท